I OSK 1034/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. P., M. P. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 998/17 w sprawie ze skargi U. P., M. P. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 998/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę U. P., M. P. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: U. P., M. P. i K. S. wnioskiem z dnia 4 września 2013 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] wydanej z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie w przedmiocie rozgraniczenia działki ewid. nr [...] położonej w W. gm. Zielonki z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, co powoduje, że brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem Kolegium, powołane we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzuty rażącego naruszenia prawa odnoszą się wyłącznie do przepisów regulujących procedurę, a zatem dotyczą określonych etapów postępowania rozgraniczeniowego, zmierzających wprawdzie do wydania decyzji, jednakże nie stanowiących materialnoprawnej podstawy wydanej decyzji merytorycznej, co powoduje, że nie można z nich wywodzić istotnej i nie dającej się zaakceptować wady tkwiącej w samym rozstrzygnięciu merytorycznym. Za rażące naruszenie prawa uznaje się tylko oczywiste naruszenie przepisów, powodujące istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, które jednocześnie nie daje podstaw do wznowienia postępowania, czyli, że nie wyczerpuje przesłanek z innego trybu nadzwyczajnego. W rozpatrywanej sprawie Kolegium ustaliło, że wszelkie zarzuty dotyczące braku przedłożenia należytego umocowania do reprezentowania S. P. przez pełnomocnika, jak również z tym związany brak udziału strony w postępowaniu, przynależą do przesłanek wznowienia postępowania. Z treścią decyzji nie zgodzili się skarżący, którzy we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wykazane naruszenie proceduralne we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie stanowią rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymało swoją decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w kwestionowanej przez skarżących decyzji nie dopatrzono się rażącego naruszenia prawa przy jej wydawaniu. W ocenie Kolegium wady postępowania mniej ważne nie stanowią o nieważności decyzji, albowiem o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Wobec powyższego organ stwierdził, że nawet oczywiste naruszenie przepisów postępowania, w tym w zakresie udziału strony w postępowaniu, czy to osobiście, czy przez ustanowionego pełnomocnika, nie może skutkować automatycznie stwierdzeniem nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia tych przepisów, jeśli naruszenie to było tego rodzaju, że pozostaje bez wpływu na merytoryczną treść rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium, wykazane we wniosku wady postępowania o charakterze procesowym nie mają charakteru kwalifikowanego czyli wad najcięższych. Organ wskazał ponadto, że również naruszenie przepisów postępowania, w tym K.p.a. może nastąpić z rażącym naruszeniem prawa, jednakże w jego ocenie, w takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie ponad wszelką wątpliwość, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu kwalifikowanym, tj. rażącym, a ponadto, że naruszenie to jest tego rodzaju, iż nie wyczerpuje przesłanek warunkujących uruchomienie innych trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego (jak np. wznowienia postępowania). Podkreślono bowiem, że samo naruszenie przepisów postępowania w zakresie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, kwalifikuje się do wad postępowania, które mogą być oceniane w przypadku decyzji ostatecznej, w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Organ podkreślił, że za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Jak ustalono w sprawie tak jednak nie było. Zdaniem organu, zostały bowiem przeprowadzone na gruncie czynności techniczne rozgraniczenia z udziałem stron, przy czym jak wynika z zapisu w protokole granicznym, w zastępstwie S. P. (przebywającego za granicą) wystąpiła żona U. P. okazując upoważnienie i podpisując protokół. Ponadto organ wskazał, że w toku postępowania U. P. podjęła również pismo z dnia 19 kwietnia 1996 r. informujące o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, kierowane do S. P., natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego odebrała córka K. P., co w myśl postanowień art. 43 K.p.a. uważa się za skuteczne doręczenie. Wobec zawartych we wniosku uwag, że skarżący nigdy nie podnosili kwestii związanej z brakiem udziału w postępowaniu S. P., Kolegium wyjaśniło, że kwestia ta została podniesiona we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w wykazanych zarzutach, polegających na naruszeniu art. 10 § 1, art. 79 § 2 i art. 81 K.p.a. poprzez uniemożliwienie przed podjęciem decyzji wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów, wzięcia udziału w oględzinach nieruchomości. Odnośnie natomiast zastrzeżeń, że wydanej decyzji nie wypowiedziano się co do twierdzeń skarżących odnośnie nieważności decyzji w związku z działaniem "falsus prokurator", Kolegium wskazało, że z protokołu granicznego sporządzonego dnia 15 czerwca 1996 r. przez geodetę uprawnionego dr inż. T. W., jednoznacznie wynika, że U. P. okazała upoważnienie do reprezentowania męża. Trudno zatem przyjąć, że działała jako "falsus prokurator". Błędem geodety było niedołączenie tego upoważnienia do akt sprawy, ale błąd ten nie może przesądzać o nieważności decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucili naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieustalenie czy U. P. działała jako pełnomocnik S. P., czy też nie; - art. 78 § 1 i art. 123 § 2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez skarżących dowodów, tj. dowodu z biegłego grafologa i przesłuchania świadka U. P. ani nie wydanie postanowienia o oddaleniu ww. wniosków dowodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę zwrócił uwagę, że za rażące naruszenie postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, S. P. został poinformowany o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego - zawiadomienie odebrała córka K. P., obecnie S. Został też poinformowany o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości - kierowane do niego pismo w tej kwestii odebrała żona U. P. Zostały przeprowadzone również na gruncie czynności techniczne rozgraniczenia z udziałem stron, przy czym w zastępstwie S. P. (przebywającego za granicą) wystąpiła U. P. okazując upoważnienie i podpisując protokół. Decyzja o rozgraniczeniu została wysłana na adres zamieszkania S. P. dwukrotnie: bezpośrednio do strony oraz jego żony. Ponadto wskazano, że zarzuty skarżących, odnoszą się wyłącznie do przepisów regulujących procedurę tj. art. 32 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjnie i kartograficzne, dotyczącego wezwań stron do stawienia się na gruncie, art. 33 § 2 i 3 K.p.a., dotyczącego pełnomocnictwa oraz art. 10 § 1, art. 79 § 2 i art. 81 K.p.a., regulujących sposób prowadzenia postępowania i zasady, jakie powinny być w nim przestrzegane, a zatem dotyczą przebiegu procesu zmierzającego do wydania decyzji, natomiast nie można z nich wywodzić istotnej i nie dającej się zaakceptować wady tkwiącej w samym rozstrzygnięciu merytorycznym. Sąd podkreślił, że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu za rażące naruszenie można uznać tylko takie oczywiste ich naruszenie powodujące istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, które jednocześnie nie daje podstaw do wznowienia postępowania, a zatem nie wyczerpuje przesłanek z innego trybu nadzwyczajnego. Jak zasadnie wskazało Kolegium, wszelkie zarzuty dotyczące braku przedłożenia należytego umocowania, czy w ogóle braku umocowania do reprezentowania S. P. przez pełnomocnika, jak również związany z tym brak jego udziału w postępowaniu, przynależą do przesłanek wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Reasumując, Sąd doszedł do wniosku, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia [...] grudnia 1996 r. nie zawiera uchybień, które należałoby zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, a w konsekwencji brak jest podstaw do zakwestionowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, również zarzuty natury procesowej dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. nie zasługują na uwzględnienie, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie prawidłowo przeprowadziło postępowanie, a zaskarżona decyzja została wydana po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału i uzasadniona zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli U. P., M. P. i K. S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że reprezentowanie strony w postępowaniu administracyjnym przez fałszywego pełnomocnika, względnie dopuszczenie do sprawy pełnomocnika nielegitymującego się pełnomocnictwem, nie stanowi ciężkiego naruszenia przepisów postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa za I i II instancję. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto musi zawierać wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć wskazanie wszystkich przepisów, które zdaniem strony skarżącej kasacyjnie miały być naruszone w zaskarżonym wyroku. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym miało polegać złamanie przez wojewódzki sąd administracyjny każdego z kwestionowanych przez stronę przepisów, a w przypadku zarzutu naruszenia norm procesowych wykazanie dodatkowo, że zarzucane sądowi uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Określenie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest istotne z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego wyłącznie z punktu widzenia konkretnych przepisów wyraźnie powołanych w skardze kasacyjnej. Nie jest on natomiast uprawniony do samodzielnego uzupełniania czy korygowania zarzutów wadliwie sporządzonej skargi kasacyjnej. Jego powinnością nie jest też poszukiwanie domniemanych intencji strony i domyślanie się, z jakich przyczyn zamierzała ona zakwestionować sposób wykładni czy zastosowania każdego z powołanych przepisów, ani też dlaczego nie zarzuciła naruszenia innych norm mogących mieć istotne znaczenie dla danej sprawy. Pełną argumentację mającą potwierdzać zasadność zarzutów stawianych wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu musi przytoczyć sam skarżący kasacyjnie. Skuteczność skargi kasacyjnej w znacznej mierze zależy zatem od sposobu skonstruowania środka zaskarżenia. Dlatego sporządzenie skargi kasacyjnej ustawodawca co do zasady powierzył profesjonalnym pełnomocnikom. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była decyzja wydana w trybie postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Kwesta ta jest o tyle istotna, że w postępowaniu tym badaniu podlegała tylko okoliczność, czy objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia [...] grudnia 1996 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości obarczona była jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Ewentualne inne wady decyzji nie mogły być w tym postępowaniu brane pod uwagę. Autor skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z naruszeniem prawa, przy czym zarzutu tego nie powiązano ze stosownym przepisem prawa materialnego, który stanowił podstawę prawną wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Wobec powyższego skarga kasacyjna nie została sformułowana w sposób prawidłowy. Podkreślić przy tym należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwałyby również za uwzględnienie, nawet w przypadku ich właściwego określenia. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, że naruszenia prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., należy natomiast rozumieć naruszenie wyraźne, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi w sposób nie budzący wątpliwości do wniosku, że pozostają one w sprzeczności. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 K.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Inaczej mówiąc, rażące naruszenie prawa musi tkwić w treści decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana. Ocena postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1472/09). W tym kontekście podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty związane z ewentualnym brakiem udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym strony, tj. S. P., a także odnoszące się do charakteru podejmowanych przez U. P. czynności uznać należało za nieuzasadnione i nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia a ich uwzględnienie w istocie doprowadziłoby do obejścia przepisów regulujących postępowanie odwoławcze oraz postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania. Mając na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a skarga kasacyjna, oddalił skargę kasacyjną.