I OSK 1064/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.F. i Z.M.–F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1905/16 odrzucającego skargę J.F. i Z.M.–F. na pismo Głównego Geodety Kraju z dnia [..] maja 2016 r., znak [..] w przedmiocie zawiadomienia o sposobie rozpatrzenia skargi postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Pismem z dnia 3 czerwca 2016 r. J.F. i Z.M.-F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Głównego Geodety Kraju z dnia [..] maja 2016 r. wyjaśniające, że skargi z dnia 16 stycznia 2016 r. i z dnia 15 lutego 2016 r. zostały rozpatrzone, z uwagi na ich treść, jako skargi powszechne w trybie działu VIII k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że na zawiadomienie o sposobie załatwienia sprawy wydane w trybie postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1905/16 odrzucił skargę wskazując, że w przypadku wniesienia skargi do organu administracji w trybie art. 227 k.p.a., na wynik tego postępowania nie służy skarga do sądu administracyjnego. Sąd przytoczył treść art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") oraz art. 227 k.p.a. Sąd podał, że postępowanie w sprawie skarg wnoszonych na podstawie art. 227 k.p.a. cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, lecz jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Postępowanie takie nie kończy się władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Sąd wskazał, że zakończenie postępowania skargowego przybiera formę zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, zawierającego informację o czynnościach organu załatwiającego skargę i ich rezultatach. Zatem zawiadomienie kończące postępowanie skargowe nie dotyczy stwierdzenia, czy też uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd wskazał, że działania organów administracji publicznej będące przedmiotem tego rodzaju skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów, który zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a Od w/w postanowienia skargę kasacyjną wnieśli skarżący zaskarżając je w całości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepianych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania "poprzez odrzucenie skargi na bezprawne wywłaszczenie", naruszenie przepisów prawa materialnego przez "niezastosowanie przepisu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wobec Głównego Geodety Kraju". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniesiono się do bezprawnego – zdaniem skarżących – wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W nadesłanym do Sądu "załączniku do skargi kasacyjnej", podtrzymano żądania skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie, na wstępie wskazać należy, iż zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Nie zwalnia to jednak autora skargi kasacyjnej z powinności prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe uwagi i przenosząc je na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób niepoprawny. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Naruszenie prawa materialnego może natomiast przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Powyższych wymogów wniesiona w sprawie skarga kasacyjna nie spełnia. Autor skargi kasacyjnej wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanych wyżej regulacji nie skonstruował skargi kasacyjnej w sposób umożliwiający jej rozpoznanie w postępowaniu, w którym Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami kasacyjnymi. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie precyzuje podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. poprzez wskazanie, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Autor skargi kasacyjnej wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanych wyżej regulacji nie skonstruował skargi kasacyjnej w sposób umożliwiający jej rozpoznanie w postępowaniu, w którym Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami kasacyjnymi. Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednak w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem, gdyż także uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera wskazania na jakikolwiek przepis, któremu Sąd I instancji miałby uchybić. Jedynym przepisem powołanym wprost i wyłącznie w petitum w badanej skardze kasacyjnej jest art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., który nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw, oddalił.