I OSK 1070/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 10 września 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. L. i J. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Op 576/07 o odrzuceniu skargi I. L. i J. L. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży lokali mieszkalnych i użytkowych postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną J. L.; 2. odrzucić skargę kasacyjną I. L.. Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Op 576/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę I. L. i J. L. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży lokali mieszkalnych i użytkowych. W skardze na powyższą uchwałę wniesionej w dniu 5 listopada 2007 r., za pośrednictwem Gminy O. I. L. i J. L., żądali m.in. stwierdzenia podjęcia zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. Skarżący podnieśli, że sprzedaż lokali mieszkalnych najemcom, na podstawie uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...], Nr [...], a następnie uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...], Nr [...], odbywała się z naruszeniem prawa. Nadto zarzucili czteroletnią bezczynność organu i okłamywanie zainteresowanych wykupem lokali, co spowodowało, że lokale przeznaczone do sprzedaży zdrożały. W odpowiedzi na skargę Gmina O. wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie organu wniesiona skarga na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie jest także aktem podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej i stąd wniesiona skarga winna ulec odrzuceniu. Organ zauważył, iż skarżący nie wyczerpali trybu określonego w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, co skutkuje również koniecznością odrzucenia skargi. W pismach z dnia [...], [...], [...] wskazali, iż nie godzili się z postanowieniami zaskarżonej uchwały i kierowali pisma z prośbą o interwencję do Marszałka Sejmu w dniu [...], do Burmistrza O. w dniu [...], do Rady Miejskiej w O. w dniu [...], a także wzywali do usunięcia naruszenia prawa Urząd Miasta w O. pismem z dnia [...], na które Burmistrz odpowiedział natychmiast, iż sprzedaż była zgodna z prawem. W piśmie z dnia [...] skarżący oświadczyli, że nie posiadają kopii pisma wystosowanego do Burmistrza Miasta O. pod koniec [...], na które nie otrzymali odpowiedzi i które w ich przekonaniu nie zostało przedłożone Radzie Miejskiej w O. Nie otrzymali także od organu odpowiedzi na późniejsze pismo z [...]. Sąd wskazał, iż zgodnie art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, ale dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Sąd stwierdził, że w sprawie nie dochowano terminu do wniesienia skargi na uchwałę. Z dołączonych do akt sprawy pism oraz oświadczeń skarżących wynika, że skarżący wezwali Burmistrza Miasta O. do usunięcia naruszenia spowodowanego uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...], Nr [...], pod koniec [...]. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi (k. 73 akt). Powtórne wezwanie dokonane zostało przez skarżących pismem z dnia [...] i na to powtórne wezwanie skarżący uzyskali odpowiedź Burmistrza Miasta O., iż uchwała zgodna jest z prawem (k. 51 akt). Sąd zważył, że negatywne stanowisko rady gminy w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) może być ujawnione i zakomunikowane wzywającemu w każdy sposób, który dostatecznie ujawnia odmowę dokonania żądanego usunięcia naruszenia prawa (postanowienie SN z dnia 5 stycznia 2001 r., sygn. akt III RN 54/00, OSNP 2001, nr 21, poz. 633). W ustawie o samorządzie gminnym nie ma precyzyjnie określonej formy i trybu udzielania przez organ gminy odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa jest w art. 101 ust. 1 ustawy. Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, iż termin do zaskarżenia przedmiotowej uchwały upływał z końcem 60 - dniowego terminu, po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jeżeli organ nie uwzględnił żądania. Skutecznym zatem było pierwsze wezwanie z końca [...] skierowane przez skarżących do organu o usunięcie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego uchwałą z [...]. Zatem sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi upływał z końcem [...]. Sąd uznał, iż skarżący nie dochowali terminu do wniesienia skargi, bowiem złożyli skargę dopiero w dniu [...], a zatem ponad trzy lata po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia i na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli I. i J. L., reprezentowani przez adwokata J. R. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 i art. 83 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik skarżących wniósł o przywrócenie terminu do złożenia skargi, a w konsekwencji uznanie już wniesionej skargi za doręczoną Sądowi w terminie i rozpatrzenie jej treści pod względem merytorycznym, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podniesiono, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieją rozbieżności w zastosowaniu art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadku skarg do sądu administracyjnego na uchwały i zarządzenia organów gminy wnoszonych w trybie art. 101 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym. Autor skargi kasacyjnej wskazując na powyższe rozbieżności przytoczył m. in. fragmenty uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną wyłącznie w granicach wyżej określonych. Niniejsza sprawa zainicjowana została skargą na uchwałę Rady Gminy w O. z dnia [...]. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Koniecznym warunkiem do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Jednak ustawodawca nie określił terminu do wniesienia takiej skargi na podstawie art. 101, a jedynie art. 102a tej ustawy wyłączył stosowanie art. 52 § 3 i 4 ustawy p.p.s.a. Wątpliwości co do terminu wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, w której przyjęto, iż przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Oznacza to, że w przypadku, gdy organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, termin do wniesienia przez niego skargi do sądu administracyjnego wynosi 60 dni, liczonych od dnia wniesienia tego wezwania. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił ponadto, iż art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym wyłącza stosowanie art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., co oznacza, iż wyłączony jest wymóg stosowania tych przepisów w odniesieniu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, będącego warunkiem wniesienia skargi do sądu. Natomiast przepis ten nie wyłącza stosowania innych przepisów p.p.s.a., w tym przepisów dotyczących terminu do wniesienia skargi. Nadto analiza art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 35 kpa nie daje podstaw do wnioskowania, że po stronie organu powstaje uprawnienie do załatwiania wezwania do usunięcia naruszenia w terminie dwóch miesięcy od dnia wniesienia wezwania oraz że tego rodzaju uprawnienie organu gminy jest przeszkodą do wniesienia skargi przed załatwieniem wezwania przez organ gminy. Z przepisów tych wynika tylko tyle, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 kpa. Przeciwko takiemu stanowisku nie może przemawiać to, że załatwienie wezwania przez radę gminy wymaga zwołania posiedzenia rady, co wymaga stosownego czasu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przepis ten dotyczy nie tylko spraw skomplikowanych, ale także i prostych, a ponadto nie tylko uchwał rady gminy ale również zarządzeń innych organów gminy. Nie sposób więc przyjąć, bez względu na to jaki akt i jakiego organu jest zaskarżany, iż z przepisu art. 101 ust. 3 w związku z art. 35 kpa wynika jednolity termin do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia wynoszący dwa miesiące. A zatem, w myśl art. 53 § 2 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynosi trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jeżeli natomiast organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie to termin do wniesienia skargi wynosi sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania o usuniecie naruszenia prawa. Zasadniczą kwestią jest wyjaśnienie relacji między dwoma terminami, o których mowa w art. 53 § 2. Z analizy tego przepisu wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i przed upływem tego terminu należy wnieść skargę. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca pod koniec [...] wezwała Burmistrza Miasta O. do usunięcia naruszenia interesu prawnego spowodowanego uchwałą Rady Gminy O. z dnia [...]. Organ nie zajął stanowiska w przedmiocie wezwania skarżących w terminie sześćdziesięciu dni od daty wniesienia wezwania w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które skarżący otrzymali odpowiedź zostało wystosowane [...]. W tym miejscu należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż skutecznym było pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z końca [...]. Zatem należało ustalić czy skarżący wnosząc skargę do Sądu zachowali sześćdziesięciodniowy termin do dokonania tej czynności. Z akt sprawy wynika, iż skarżący wnieśli skargę w dniu 5 listopada 2007 r. Sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi upłynął - jak zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji pod koniec [...]. Wobec powyższego należało stwierdzić, iż skarga w sprawie niniejszej została wniesiona z uchybieniem terminu do dokonania tej czynności. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zasadnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 178 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny odrzuci na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w terminie. Zgodnie bowiem z art. 177 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Termin oznaczony w dniach kończy się z upływem ostatniego dnia (art. 111 § 1 k.c. w związku z art. 83 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a.), przy czym jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy (art. 83 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpis postanowienia wraz z uzasadnieniem doręczono skarżącej I. L. w dniu [...] (zwrotne poświadczenie odbioru - k. 89), zaś pełnomocnikowi skarżącego J. L.- Z. L. w dniu [...] (zwrotne poświadczenie odbioru - k. 90). A zatem, trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej przez I. L. biegł od dnia [...] i upłynął w dniu [...]. Skarga kasacyjna została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 12 czerwca 2008 r., więc po upływie przepisanego terminu. Tym samym skarga kasacyjna I. L. została wniesiona z uchybieniem ustawowego terminu z art. 177 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna I. L., jako wniesiona po upływie przepisanego terminu, podlega odrzuceniu. Odnośnie wniosku skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wskazać należy, iż wniosek o przywrócenie uchybionego terminu jest aktualny wtedy, gdy strona nie neguje uchybienia terminowi i wskazuje przyczyny usprawiedliwiające to uchybienie. Skarga kasacyjna oparta jest bowiem na twierdzeniu, że termin został zachowany a wniosek o przywrócenie terminu na przeciwnym - że do uchybienia terminu doszło. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 1 w związku z art. 184 oraz na podstawie art. 178 w związku z art. 180 i art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.