I OSK 1076/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 2113/09 w sprawie ze skargi B. Ż. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia pieniężnego należnego przez okres roku po zwolnieniu ze służby oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 2113/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Ż. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia pieniężnego należnego przez okres roku po zwolnieniu ze służby. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. B. Ż. od [...] sierpnia 1994 r. do [...] czerwca 2000 r. był słuchaczem Wojskowej Akademii Medycznej (5 lat, 10 miesięcy i 15 dni jako kandydat na żołnierza), a od [...] lipca 2000 r. do [...] sierpnia 2009 r. był żołnierzem zawodowym (9 lat i 2 miesiące). Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w Olsztynie decyzją nr [...] z [...] września 2009 r. odmówił zainteresowanemu wypłaty świadczenia pieniężnego przez okres roku po zwolnieniu ze służby. Podkreślił, że B. Ż. pełnił czynną służbę wojskową przez okres 15 lat i 15 dni, w tym przez okres 5 lat, 10 miesięcy i 15 dni jako kandydat na żołnierza zawodowego. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 95 pkt 1 i art. 96 ust. 1 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 z późn. zm.), świadczenie pieniężne należne przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej wskutek m.in. wypowiedzenia przez żołnierza stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej w czasie trwania kontraktu na pełnienie służby terminowej lub kontraktu na pełnienie służby stałej, nie przysługuje zwolnionemu żołnierzowi, jeżeli pełnił zawodową służbę wojskową w okresie krótszym niż 10 lat. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jej uchylenie, zaś zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 96 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wskazując, że pełnił zawodową służbę wojskową w rozumieniu art. 94 ust. 3 ustawy przez okres ponad 10 lat, - naruszenie art. 94 ust. 3 cytowanej ustawy przy ustaleniu zakresu znaczeniowego pojęcia zawodowa służba wojskowa na użytek wypłaty spornego świadczenia, - naruszenie norm prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 124 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 3 i ust. 5 ustawy, polegającą na przyjęciu, iż służba kandydacka nie jest zawodową służbą wojskową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał, że stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Skarżący 5 lat, 10 miesięcy i 15 dni, był słuchaczem Wojskowej Akademii Medycznej (od [...] sierpnia 1994 r. do [...] czerwca 2000 r.), a 9 lat i 2 miesiące, pełnił służbę jako żołnierz zawodowy (od [...] lipca 2000 r. do [...] sierpnia 2009 r.). Skarżący wypowiedział stosunek służbowy w czasie trwania kontraktu. Zgodnie z art. 94 ust. 5 ustawy, żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 111 pkt 1, 6, 15 i 16 albo wskutek wypowiedzenia przez żołnierza stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej w czasie trwania kontraktu na pełnienie służby terminowej lub kontraktu na pełnienie służby stałej, świadczenie nie przysługuje, jeżeli pełnił on zawodową służbę wojskową przez okres krótszy niż 10 lat. Sąd pierwszej instancji wskazując na treść art. 6 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który zawiera definicję pojęć używanych w ustawie podkreślił, że nie zawiera on definicji "zawodowej służby wojskowej", ale w pkt. 1 tego artykułu zdefiniowano pojęcie "żołnierze zawodowi". Żołnierze zawodowi to żołnierze powołani do zawodowej służby wojskowej i pełniący tę służbę na podstawie kontraktu na pełnienie służby stałej lub kontraktu na pełnienie służby terminowej, a także żołnierze zawodowi asesorzy i sędziowie sądów wojskowych, którzy na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 226, poz. 1676 z późn. zm.) pełnią służbę stałą (art. 6 ust. 1 pkt 1 powołany w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Olsztynie [...] września 2009 r.). Sąd uznał, że wprawdzie określenie "żołnierz zawodowy" jest czymś innym niż "zawodowa służba wojskowa", ale ze względów systemowych i funkcjonalnych zasadne jest posiłkowanie się pojęciem zawartym w "słowniczku" dla zdefiniowania pojęcia "zawodowa służba wojskowa", przy ustaleniu właściwej długości okresu służby żołnierza zawodowego, od którego uzależnione będzie przedmiotowe świadczenie pieniężne. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, żołnierze zawodowi są żołnierzami w czynnej służbie wojskowej. Zdaniem Sądu, pojęcie zawodowej służby wojskowej, w myśl art. 94 ust. 5 cytowanej ustawy, należy interpretować ściśle tylko do służby pełnionej przez żołnierza powołanego do niej i pełniącego służbę na podstawie kontraktu na pełnienie służby lub służby terminowej zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Art. 9 ustawy wprost stanowi, od kiedy powstaje stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej, co pozwala ustalić, że w przypadku skarżącego stosunek ten powstał w dniu [...] lipca 2000 r., a więc bezspornym jest, że B. Ż. pełnił zawodową służbę wojskową przez okres krótszy niż 10 lat. Okresy pełnienia zasadniczej służby wojskowej, nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, oraz służby kandydackiej nie mogą być traktowane jako pełnienie zawodowej służby wojskowej, o której mowa w art. 94 ust. 5 powołanej ustawy, gdyż stosunek zawodowej służby wojskowej powstaje dopiero po zakończeniu odbywania zasadniczej, nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, czy służby kandydackiej. Podkreślić również należy, że uregulowania dotyczące służby kandydackiej znalazły się w odrębnym rozdziale, o tym samym tytule, co dodatkowo wskazuje, że nie można podzielić poglądów reprezentowanych przez skarżącego i zaliczyć okresu pełnienia służby kandydackiej do okresu pełnienia zawodowej służby wojskowej. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie norm prawa materialnego: 1. poprzez błędną wykładnię art. 96 ust. 1 w związku z art 94 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, polegającą na przyjęciu, że w świetle przywołanych przepisów do okresu zawodowej służby wojskowej, nie zalicza się wszystkich okresów pełnienia czynnej służby wojskowej, o których mowa art. 94 ust. 3 przywołanej ustawy; 2. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jako przepisu ogólnego, którego zastosowanie w celu obliczania okresu, od którego zależy prawo do świadczenia wskazanego w art. 95 pkt. 1 ustawy jest wyłączone przez przepis szczególny, jakim jest art. 94 ust. 3 ustawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej z [...] listopada 2009 roku Nr [...] oraz decyzji ją poprzedzającej, wydanej przez organ administracji I instancji, obu w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w niniejszej sprawie zachodzi konieczność dokonania wykładni art. 94 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i oceny, czy przepis ten wskazujący, które okresy czynnej służby wojskowej zaliczane są do stażu zawodowej służby wojskowej, od których trwania zależy prawo do świadczeń po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, stanowi definicję zawodowej służby wojskowej z punktu wypłacania odprawy (świadczenia z art. 94 ustawy) oraz tak zwanego 12-miesięcznego uposażenia (art. 95 pkt. 1 ustawy). Wreszcie, czy przepis art. 94 ust. 3 stosowany w niniejszej sprawie poprzez odesłanie zawarte w art. 96 ust. 1 stanowi lex specialis w stosunku do art. 6 ust. 1 pkt. 1 ustawy jako przepisu ogólnego definiującego bez uwzględniania osobliwości i przypadków szczególnych, pojęcie żołnierza zawodowego. Wprawdzie już raz Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał analogiczną sprawę, tym niemniej, w ocenie skarżącego, nic nie stoi na przeszkodzie zbadaniu zagadnienia opisanego wyżej, które w poprzednim orzeczeniu zapadłym na kanwie podobnego stanu faktycznego, nie było rozpatrywane. Powyższe zagadnienie jest kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Uzasadniając pierwszy zarzut podniesiono, że sąd pierwszej instancji błędnie wyłożył art. 96 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ponieważ nie uwzględnił tego, że zdanie drugie tego przepisu odsyła do art. 94 ust. 3. Ten zaś ostatni przepis definiuje, jaki okresy czynnej służby wojskowej należy brać pod uwagę przy wypłacaniu zwolnionemu ze służby żołnierzowi zawodowemu, podczas obliczania wymaganego 10-letniego stażu zawodowej służby wojskowej, w przypadku: 1. odprawy zwolnieniowej (art. 94 ust. 1) oraz 2. poprzez odesłanie z art. 96 ust. 1 - spornego w niniejszej sprawie świadczenia w wysokości uposażenia należnego w ostatnim dniu pełnienia służby przez okres roku po zwolnieniu ze służby. Tymczasem, wbrew stanowisku Sądu I instancji, zgodnie z art. 94 ust. 3 do zawodowej służby wojskowej należy zaliczyć: wszystkie okresy czynnej służby wojskowej, a więc także inne niż stricte zawodowej w rozumieniu ogólnym. W ocenie skarżącego, art. 94 ust. 3 stanowi lex specialis i wskazuje okresy brane pod uwagę dla obliczania stażu zawodowej służby wojskowej wyłącznie na potrzebę wypłacania świadczeń opisanych wyżej. Jest to wyjątek od ogólnej reguły. Tym samym stosowanie pojęcia zawodowa służba wojskowa w ujęciu ogólnym jest wyłączone z uwagi na zasadę lex specialis derogat legi generali. Racjonalny ustawodawca bowiem postanowił odstąpić na potrzebę wypłacania świadczeń opisanych wyżej, a w tym spornego w niniejszej sprawie, od ogólnego pojęcia zawodowej służby wojskowej i korzystając ze swojej autonomicznej kompetencji prawotwórczej, zmienił to pojęcie właśnie na użytek wypłacania tych świadczeń. Nie można zaś tej kompetencji podważać, albowiem właśnie godziłoby to w zasadę racjonalnego prawodawcy. W skardze kasacyjnej podkreślano, że pierwszeństwo ma zawsze wykładnia gramatyczna, którą dopiero wówczas należy odrzucić, gdy zawodzi, to jest prowadzi do tego, iż danemu przepisowi nadaje się znaczenie językowo wieloznaczne lub nic nieznaczące. Dopiero wtedy można sięgnąć do wykładni systemowej. W niniejszej zaś sprawie art. 96 ust. 1 i art. 94 ust. 3 są jednoznaczne językowo, stąd nie należy już dokonywać ich dalszej wykładni, zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda i to nawet jeżeli interpretator nie akceptuje brzmienia obowiązującego prawa, które winien stosować. Odstąpienie od tej zasady musiałoby mieć jakieś fundamentalne uzasadnienie w wartościach wyższych. Takiego zaś w przypadku niniejszym, nie sposób jest się doszukać. Uzasadniając drugi zarzut skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, przepis art. 6 ust. 1 pkt. 1 omawianej ustawy nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Po pierwsze, nie definiuje on pojęcia zawodowej służby wojskowej, a po drugie jest on przepisem ogólnym. Jego zaś zastosowanie w niniejszej sprawie wyłącza, zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali, przepis art. 94 ust. 3 przywołanej ustawy. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 3, dla celów wypłaty tego świadczenia poprzez pojęcie zawodowej służby wojskowej, należy rozumieć wszystkie okresy czynnej służby wojskowej, jedynie z wyraźnie określonymi wyjątkami. Oznacza to, że należy brać zawsze pod uwagę dla celów wypłaty świadczenia w wysokości 12 miesięcznego uposażenia, sumę wszystkich okresów czynnej służby wojskowej. Ponieważ zdaniem skarżącego, z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że pełnił służbę przez ponad 15 lat, nigdy nie był karany sądownie, ani dyscyplinarnie, nie stosowano wobec niego sankcji dyscyplinarnych, ani środków zapobiegawczych w postępowaniu karnym, zaskarżoną decyzję należy uznać za błędną, zaś sporne świadczenie winno zostać przyznane i wypłacone. W opinii B. Ż., nie zmienia postaci rzeczy treść art. 94 ust. 5 cytowanej wyżej ustawy, do którego odsyła art. 96 ust. 4, gdyż w przepisie tym mowa jest także po prostu o zawodowej służbie wojskowej, ale w rozumieniu art. 94 ust. 3. Gdyby bowiem przyjmować pogląd odmienny, "co nie wytrzymuje konfrontacji z systematyką ustawy i już tylko tym faktem, iż art. 94 ust. 5 następuje po art. 94 ust. 3, który to definiuje pojęcie zawodowej służby wojskowej na potrzeby wypłaty 12 miesięcznego uposażenia i odprawy", to należałoby dojść do wniosku, iż w ogóle nie można wypłacić tego świadczenia, gdyż wnoszący skargę kasacyjną nie spełnia wymogu podstawowego z art. 96 ust. 1, ponieważ nie ma wymaganego okresu 15 lat zawodowej służby wojskowej. Na potwierdzenie zawartych w skardze kasacyjnej tez, powołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 888/08, powołując się na "utrwaloną już linię orzeczniczą" tego sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, od kiedy należy liczyć okres zawodowej służby wojskowej i czy do tego okresu należy wliczać służbę kandydacką, a zatem do interpretacji przepisów prawa. Jak wskazuje się w doktrynie, odpowiednie stosowanie przepisów może mieć różną postać. "Ze względu na rezultat tego zabiegu można wyróżnić trzy grupy przypadków. Pierwszą grupę stanowią przypadki, w których wskazane przepisy prawa bez żadnych zmian w ich dyspozycji znajdują zastosowanie do drugiego zakresu odniesienia (są stosowane wprost). Grupa druga obejmuje przypadki, w których przepisy odniesienia wymagają przy ich stosowaniu w nowym zakresie odpowiednich zmian, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju sprawy. (...) Stosowanie odpowiednie oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane. Trzecia grupa przypadków obejmuje te z przepisów, które w ogóle nie znajdują zastosowania do drugiego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość albo całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, dla których miałyby one być stosowane odpowiednio." (G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010, wyd. III, komentarz do art. 30 teza 2; por. też wyrok NSA z 26 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 633/06). W niniejszej sprawie konieczne było zatem dokonanie odpowiedniej adaptacji przepisu art. 94 ust. 3 tak, aby przepis odniesienia mógł być zastosowany do świadczenia pieniężnego opisanego w art. 95 pkt 1 omawianej ustawy. Zgodnie z art. 96. ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 95 pkt 1, przysługuje żołnierzowi, z zastrzeżeniem ust. 2-4, który pełnił nieprzerwanie zawodową służbę wojskową przez okres co najmniej piętnastu lat. Przepis art. 94 ust. 3 stosuje się odpowiednio. Z kolei, ust. 4 tego przepisu stanowi, że świadczenie to nie przysługuje, żołnierzowi w przypadku, o którym mowa w art. 94 ust. 5, a więc m.in. w sytuacji, gdy wskutek wypowiedzenia przez tego żołnierza stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej pełnił on zawodową służbę wojskową przez okres krótszy niż dziesięć lat. Z przytoczonego tu uregulowania można wyciągnąć tylko jeden logiczny wniosek, a mianowicie taki, że zawarte w nim pojęcie "zawodowej służby wojskowej" występuje w dwóch znaczeniach, a mianowicie "czynnej służby wojskowej" w rozumieniu art. 94 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i "zawodowej służby wojskowej" zgodnej z definicją żołnierza zawodowego (art. 6 pkt 1 tej ustawy). W przeciwnym wypadku bowiem, nigdy nie miałaby zastosowania przesłanka negatywna wynikająca z art. 96. ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że przepis art. 94 ust. 3 ma odpowiednie zastosowanie do obliczania terminu piętnastu lat, o którym mowa w art. 96. ust. 1, natomiast nie ma on zastosowania do obliczania terminu dziesięciu lat, wskazanego w art. 94 ust. 5 cyt. ustawy. W rezultacie, świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 95 pkt 1, przysługuje żołnierzowi, który nieprzerwanie pozostawał w czynnej służby wojskowej przynajmniej przez okres piętnastu lat, z tego przynajmniej przez dziesięć lat w zawodowej służbie wojskowej, o ile oczywiście spełnił pozostałe przesłanki przyznania tego świadczenia. Tym samym nieusprawiedliwiony jest zarzut błędnej wykładni art. 96 ust. 1 w związku z art 94 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przechodząc do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 6 ust. 1 pkt. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, "jako przepisu ogólnego, którego zastosowanie w celu obliczania okresu, od którego zależy prawo do świadczenia wskazanego w art. 95 pkt. 1 ustawy jest wyłączone przez przepis szczególny, jakim jest art. 94 ust. 3 ustawy", należy ocenić, że nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Przepis ten, jako zawierający definicję legalną, nie może być kwalifikowany jako przepis ogólny lub szczególny. Wyjaśnia on w sposób powszechnie obowiązujący, że w rozumieniu ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, sformułowanie "żołnierze zawodowi" oznacza żołnierzy pełniących stałą albo kontraktową zawodową służbę wojskową. Trafnie natomiast Sąd pierwszej instancji przyjął, że z tej definicji wynika, że "żołnierz zawodowy" to taki żołnierz, który pozostaje w zawodowej służbie wojskowej. Przedstawioną interpretację wskazanych przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wzmaga również wykładania celowościowa. Wszak w okresie pobierania nauki zawodu lekarza w Wojskowej Akademii Medycznej skarżący pozostawał na utrzymaniu podatnika, zatem ustawodawca nie miał żadnych logicznych powodów, aby premiować go dodatkowym świadczeniem pieniężnym z tego powodu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.