I OSK 1076/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...],[...],[...],[...],[...],[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1644/18 w sprawie ze skargi [...],[...],[...],[...],[...],[...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1644/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...],[...],[...],[...],[...], [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 marca 2018 r. nr 1302/2018 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 grudnia 2016 r. odmawiającą zwrotu części nieruchomości położonej w Warszawie, w dzielnicy [...], przy ul. [...], stanowiącej dawną własność [...] i [...], przejętej na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa - [...] z dnia 16 czerwca 1997 r. z przeznaczeniem pod rozbudowę [...] Zakładów Farmaceutycznych "[...] ", odpowiadającej obecnie działkom ew. nr [...],[...] -cz., [...] -cz. oraz [...] -cz. z ob. 4-06-35. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki podzielił rozstrzygnięcie wydane w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji, wskazując, iż cel wywłaszczenia nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, polegający na realizacji Wytwórni Antybiotyków wraz ze strefą ochronną na części nieruchomości odpowiadającej obecnie działkom ew. nr [...] -cz., [...] -cz. oraz [...] -cz. z ob. 4-06-35 - objętych wnioskiem o zwrot - został osiągnięty w terminach określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 t.j. z dnia 15 stycznia 2018 r., dalej jako u.g.n.) - o czym świadczą karty inwentaryzacyjne obiektów budowlanych, książki obiektów budowlanych oraz archiwalne zdjęcia lotnicze z dnia 7 maja 1987, a zatem nieruchomość nie może zostać uznana za zbędną na cel wywłaszczenia, a tym samym nie podlega zwrotowi na rzecz wnioskodawców. Ponadto część nieruchomości została przeznaczona pod budowę ulicy [...], kolejno lokalizacja ulicy [...] została powiększona, kosztem strefy ochronnej Wytwórni Antybiotyków, w ten sposób że działka ew. nr [...] z ob. 4-06-35 pierwotnie przeznaczona pod strefę ochronną Wytwórni Antybiotyków została włączona w linie rozgraniczające ulicy [...] z przeznaczeniem pod lokalizację celu publicznego stanowiącą magistralę sieci cieplnej "[...] " cz. II. Z akt sprawy wynika, że magistrala ciepłownicza została zrealizowana. Dodatkowo, grunty zajęte pod drogi publiczne zostały wyjęte z obrotu prawnego, co oznacza, iż bez względu na inne okoliczności działki drogowe nie podlegają zwrotowi na rzecz osób fizycznych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wywiedli [...],[...],[...],[...],[...] i [...] zarzucając naruszenie przepisów postępowania. Podnieśli, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, jednak ze względu na brak koniecznych umiejętności nie byli w stanie ocenić, w jakim stopniu ów cel nie został zrealizowany. Sąd I instancji oddalając skargę, uznał że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podzielił ocenę organów, że cel określony w decyzji wywłaszczeniowej z 1977 r. został zrealizowany. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli [...],[...],[...],[...],[...],[...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; - naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 t.j. z dnia 21 stycznia 2021 r., dalej jako p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302 t.j. z dnia 5 lipca 2018 r., dalej jako p.p.s.a.) w związku z niżej podanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli administracji publicznej i zaniechaniu uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 marca 2018 roku, która to decyzja została wydana z bezpośrednim naruszeniem następujących przepisów proceduralnych: - art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zasady praworządności) polegające na zaakceptowaniu wadliwej decyzji I instancji i wydaniu (samoistne naruszenie) wadliwej (nie odpowiadającej standardom praworządnego państwa) decyzji przez organ II instancji; - art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej) polegające na zaakceptowaniu rozstrzygnięcia opartego na nieustalonym w sposób wyczerpujący stanie faktycznym, wybrakowanym materiale dowodowym, bez dopuszczenia koniecznych w sprawie dowodów z opinii biegłych (geodety i urbanisty); - art. 8 § 1 k.p.a. (zasady budowania zaufania) polegające na zaakceptowaniu zaniechania przez organ i instancji informowania Skarżących (w I instancji działających bez pełnomocnika) o ich prawach wynikających z k.p.a. jak również zaakceptowaniu zaniechania przez organ I instancji powołania koniecznych dowodów z urzędu (jak również na zaniechaniu powołania dowodów z opinii biegłych -wnioskowanych przez Skarżących wprost, na etapie postępowania II instancyjnego; - art. 9 k.p.a. (zasady informowania stron) polegające na zaakceptowaniu zaniechania przez organ l instancji informowania Skarżących (działających w I instancji bez pełnomocnika) o ich prawach wynikających z k.p.a.; - art. 10 § 1 k.p.a. (zasada czynnego udziału strony) polegające na zaniechaniu przez Wojewodę Mazowieckiego zapewnienia Skarżącym przed wydaniem decyzji II instancji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; - art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania) polegające na zaakceptowaniu nieprzekonującego uzasadnienia organu I instancji a nadto polegające na rażącym zlekceważeniu przez Wojewodę Mazowieckiego zarzutów podnoszonych wobec decyzji I instancji, jak również odstąpienia od ich analizy i podania wyników tejże analizy w uzasadnieniu decyzji II instancji (w zw. z 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). - art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 83 k.p.a. a contrario polegające na zaakceptowaniu odstąpienia przez organ I instancji i samoistnym zaniechaniu przez Wojewodę Mazowieckiego powołania świadka w sprawie w osobie [...] i oparciu rozstrzygnięcia na dokumencie zwanym "Oświadczeniem", skutkujące odebraniem Skarżącym możliwości aktywnego uczestnictwa w sprawie i możliwości zadawania świadkowi pytań; - art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu przez organ II instancji, jak również samoistnym zaniechaniu (nie uzupełnieniu) braku zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; - art. 80 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu i przyjęciu jako własnej przez Wojewodę Mazowieckiego, rażąco dowolnej i niekorzystnej dla Skarżących oceny dowodów w sprawie dokonanej przez organ I instancji, a w szczególności zaakceptowanie bezkrytycznej wiary stanowisku i dokumentom przedkładanym przez stronę zainteresowaną rozstrzygnięciem niekorzystnym dla Skarżących - [...] Zakładom Farmaceutycznym "[...]" S.A.; - art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 3 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu zaniechania przez organ I instancji powołania z urzędu dowodu z opinii biegłego urbanisty (na okoliczność ustalenia jaki był przewidziany w decyzji o wywłaszczeniu z dnia 16 czerwca 1977 r. cel tegoż wywłaszczenia, czego dotyczyła jego zmiana, oraz by ustalić, które z zaplanowanych wcześniej inwestycji (na której części nieruchomości) zostały faktycznie zrealizowane; oraz zaniechanie powołania dowodu z rzeczonej opinii przez Wojewodę Mazowieckiego - w sytuacji, w której taki wniosek explicite formułowali Skarżący; - art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 3 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu zaniechania przez organ i instancji powołania z urzędu dowodu z opinii biegłego geodety (na okoliczność wskazania, które obecnie działki geodezyjne opisują wywłaszczoną nieruchomość (ustalenia ich numerów, powierzchni, itp.)); oraz zaniechanie powołania dowodu z rzeczonej opinii przez Wojewodę Mazowieckiego - w sytuacji, w której taki wniosek explicite formułowali Skarżący; - art. 84 § 1 k.p.a. a contrario polegające na uznaniu przez organ I instancji (i zaakceptowaniu powyższego przez Wojewodę Mazowieckiego) dokumentu zatytułowanego "ADNOTACJA SŁUŻBOWA" jako quasi-opinii biegłego - co skutkowało brakiem możliwości weryfikacji w procedurze k.p.a. treści ww. dokumentu przez Skarżących; - art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. (w zw. z art. 11 k.p.a.) polegające na sporządzeniu przez Wojewodę Mazowieckiego skrajnie lakonicznego uzasadnienia swojej decyzji, z pominięciem ustosunkowania się do podnoszonych wobec decyzji I instancji zarzutów; - art. 138 § 2 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez Wojewodę Mazowieckiego uchylenia wadliwej decyzji I instancji (i w konsekwencji) zaniechaniu wskazania zakresu sprawy do wyjaśnienia, okoliczności które należało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, itp. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 marca 2018 r., zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania, [...] Zakłady Farmaceutyczne "[...] " z siedzibą w Warszawie, wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej. Skarżacy kasacyjnie odnieśli się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosząc o jej nieuwzględnienie. Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 22 marca 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm dalej: ustawa COVID-19). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skarga kasacyjna powołując się na podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., przepisów postępowania art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w związku z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. Otóż przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowego jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlegała rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryteria, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących kasacyjnie nie wskazał, jakie to inne kryteria kontroli zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Sąd Wojewódzki w toku przeprowadzonej konroli nie stwierdził naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem nie miał podstaw do uwzględnienia skargi i zastosowania art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Nie orzekając zaś na podstawie tego przepisu nie mógł go też naruszyć. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już wskazywano,że przepis art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, który ma zastosowanie tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia (np. wyrok NSA z 19 listopada 2021 r., I OSK 644/21). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie stwierdzając naruszenia przez organ przepisów postępowania, zastosował art. 151 p.p.s.a. i to ten przepis stanowił podstawę rozstrzygnięcia. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego należało zatem powiązać z tym przepisem, który Sąd zastosował, tj. art. 151 p.p.s.a., zarzucając jego naruszenie przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należało bowiem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonej decyzji), mimo że powinien był to uczynić w opinii strony skarżącej kasacyjnie. W kontrolowanej sprawie, nie doszło zatem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., a rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd normy prawnej z art. 151 k.p.a.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do zarzutów naruszenia zasad postępowania administracyjnego, podnoszonych w skardze i w całości powtórzonych w skardze kasacyjnej, która została wzbogacona o dodatkowe zarzuty (art. 6, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 k.p.a.). Sąd I instancji ocenił też, że przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające opierało się na zebranym materiale dowodowym, który został prawidłowo zweryfikowany i nie doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. A organ odwoławczy nie miał podstaw do skorzystania z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, nie było podstaw do powoływania przez organ biegłych geodety i urbanisty. Słusznie Sąd argumentował, że jeżeli strona miała watpliwości wskazując na nieścisłości w ustaleniach organu, to sama mogła przedstawić dowody z opinii tych biegłych, które mogłyby ewentualnie zakwestionować ustalenia organu. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2 k.p.a.). Powołanie biegłego, w myśl art. 84 § 1 k.p.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. Brak jest zatem obowiązku po stronie organu powoływania biegłych, którzy zweryfikowaliby jego stanowisko i wyniki ustaleń w sprawie. To strona kwestionująca te ustalenia może posłużyć się dowodami wskazującymi na okoliczności, których istnienie bądź ich brak pragnie wykazać. Natomiast organ rozpoznający sprawę jako wyspecjalizowany w zakresie przedmiotu rozstrzygnięcia jest obowiązany samodzielnie zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Właściwe do rozpoznania sprawy organy zatrudniają bowiem pracowników posiadających wymaganą wiedzę z zakresu gospodarki nieruchomościami, która umożliwia im samodzielne dokonywanie ustaleń w przedmiocie stanów prawnych nieruchomości oraz przeprowadzania badań geodezyjnych i urbanistycznych, bez potrzeby zwracania się o opinię biegłego. W niniejszej sprawie orzekające w niej organy prawidłowo uznały, że dla jej wyjaśnienia opinie biegłych nie będą konieczne. Natomiast obowiązkiem organu jest jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 75 § 2 zd. 1 k.p.a.). Tak więc oświadczenie złożone przez [...] mogło być w postępowaniu administracyjnym wykorzystane jako dowód z uwzględnieniem całokształtu zebranego materiału dowodowego. Podobnie jak kwestionowana przez skarżących kasacyjnie “adnotacja służbowa", do której odniósł się Sąd I instancji i ocenił jej wartość dowodową jako dokumentu, który został sporządzony i poddany analizie w toku postępowania, nie zaś jako “quasi opinii biegłego", jak zakwalifikowała ten dokument strona. Sąd prawidłowo też ocenił, że strona nie zostala pozbawiona czynnego udzialu w postępowaniu. W szczególności, przed wydaniem decyzji II instancji, pełnomocnik skarżących zapoznał się z aktami postępowania prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego, co wynika z notatki służbowej sporządzonej 18 maja 2017 r. A jak wynika z akt administracyjnych, do czasu wydania decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego zostały złożone do akt dwa pisma procesowe pełnomocnika skarżących z 5 czerwca 2017 r. i 12 marca 2018 r. oraz pisma dotyczące umocowania pełnomocników stron. Nieścisłości zaś w uzasadnieniu decyzji organu odwolawczego (art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 11 k.p.a.), trafnie Sąd I instancji zakwalifikował jako uchybienie procesowe, które nie miało wptywu na wynik sprawy. Słusznie też podkreślił Sąd I instancji, że strona zarzucając organom liczne naruszenia przepisów postępowania, nie wykazała, że mogą one mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenia mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi przez sąd. Skarga kasacyjna podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, również nie wskazuje, by uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A jest to warunek konieczny, gdyż o skuteczności zarzutów opartych na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko takie uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia przepisów postępowania jest więc uprawdopodobnienie istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Skarga kasacyjna nie wykazała, by zarzucane uchybienia przepisom postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tym samym, nie można było uznać za usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a w związku z powołanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.