I OSK 1085/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia WSA del. Wojciech Mazur Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1765/09 w sprawie ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1765/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...] września 1992 r., nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie przez Dzielnicę [...] z mocy prawa, własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr działki [...] uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym (z wyłączeniem pięciu lokali sprzedanych), opisanej w Karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005r. stwierdził nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Dzielnicę [...] budynku mieszkalnego położonego w W. przy ul. [...] (z wyłączeniem 5 lokali sprzedanych), położonego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Wnioskiem z dnia 15 października 2008 r. Prezydent W. wniósł o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2005 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]. W ocenie organu przy wydawaniu kontrolowanej decyzji nie zaszła żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Orzeczenie co do istoty sprawy nastąpiło zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, bowiem posadowiony na skomunalizowanym gruncie budynek z wyłączeniem pięciu lokali sprzedanych nie stanowił własności Skarbu Państwa, a tym samym nie mógł podlegać działaniu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Dodatkowo Minister podkreślił, iż w aktach sprawy znajduje się prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1669/08 z którego wynika, iż w związku z rozstrzygnięciami nadzorczymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2001 r. i z dnia [...] stycznia 2002 r. wniosek dawnych właścicieli hipotecznych nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] staje się ponownie przedmiotem rozpatrzenia. Powoduje to, że z mocy art. 5 dekretu warszawskiego budynki i inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, a więc aktualnie właścicielem budynku usytuowanego przy ul. [...] jest M. K. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent W. zarzucając jej naruszenie art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, przepisów o właściwości organu orzekającego o budynku w postępowaniu dekretowym, nie przeprowadzenie w sposób należyty postępowania dowodowego dotyczącego ustaleń odnośnie budynku przy ul. [...] i tym samym naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że analiza przeprowadzonego postępowania nadzorczego nie uzasadnia przyjęcia, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2005r. dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1992 r. był art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), na podstawie którego komunalizacja dotyczy tylko mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad nadzorczych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których te organu pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. Podstawowym wymogiem jest więc by komunalizowane mienie w dacie 27 maja 1990 r. tj. w dniu wejścia w życie powołanej wyżej ustawy stanowiło własność Skarbu Państwa. Ponadto podkreślono, że bezsporne w sprawie jest, iż nieruchomość położona w W. przy ul. [...] znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z akt sprawy wynika, że na skutek złożenia przez poprzedników prawnych M. K. wniosku dekretowego, zostało wydane orzeczenie administracyjne z dnia [...] sierpnia 1951 r. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy odmawiające dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu położnego w W. przy ul. [...] hip. [...] i jednocześnie stwierdzające, że budynek znajdujący się na tym gruncie przechodzi na własność Państwa. Decyzją z dnia [...] września 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność powyższego orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1951 r., a decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. utrzymało ją w mocy. Konsekwencją właśnie tych decyzji było wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji z dnia [...] maja 2005 r. Wobec powyższego wniosek dawnych właścicieli hipotecznych stał się ponownie przedmiotem rozpatrzenia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że wniosek ten nie został do tej pory prawomocnie rozpatrzony, co z kolei powoduje, że z mocy art. 5 dekretu budynki i inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. Był to jeden z nielicznych wyjątków od zasady superficies solo cedit. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, iż przedmiotowy budynek wybudowany został po 1945 r. i dodatkowo został przesunięty w stosunku do granic przedmiotowej nieruchomości, Sąd I instancji stwierdził, że tak kategoryczne stwierdzenie nie jest poparte nie budzącymi wątpliwości dowodami. Ekspertyza geodezyjna na którą powołuje się strona skarżąca stanowi jedynie mapę sytuacyjną, a nie mapę sporządzoną dla celów prawnych i zaewidencjonowaną w odpowiednim ośrodku geodezyjno – kartograficznym. Nie zgodzono się także ze stanowiskiem strony skarżącej, że w sposób jednoznaczny wynika, iż budynek przy ul. [...] został wybudowany po 1945 r. a ponadto, że został przesunięty w stosunku do granic przedmiotowej nieruchomości warszawskiej. Jak wynika bowiem z pisma z dnia 27 lutego 2006 r. znajdującego się w aktach sprawy i sporządzonego na podstawie dokumentów archiwalnych budynek odbudowano na jego poprzednim miejscu. W świetle powyższego WSA w Warszawie uznał, iż stwierdzenie nieważności w odniesieniu do części budynku związane byłoby koniecznością przeprowadzenia nowego postępowania dowodowego, które wykracza poza ramy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu słusznie przyjął Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, iż postępowanie nadzorcze nie wykazało zaistnienia przesłanek obligujących organ do usunięcia z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] maja 2005 r. Skoro bowiem stwierdzona została nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 1951 r., jako wydanego w rażącym naruszeniem prawa, a więc wywołująca skutek prawny ex tunc, to w dniu 27 maja 1990 r. budynek znajdujący się na skomunalizowanej działce nr [...] nie stanowił własności Skarbu Państwa. Tym samym nie mógł podlegać komunalizacji. Stwierdzenie zaś nabycia przez Dzielnicę [...] z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. własności budynku przy ul. [...] w W. z wyłączeniem 5 lokali sprzedanych stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosło Miasto W., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 47 i 48 kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu wskazano, że usytuowanie budynku na nieruchomości przy ul. [...] wskazuje na jego przesunięcie w stosunku do granic dawnej hipoteki co świadczy o jego wybudowaniu po roku 1945. Jeżeli budynek został wybudowany po 1945 r. stanowił on w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa a obecnie winien stanowić własność W. - zgodnie z art. 47 i 48 kodeksu cywilnego oraz pierwotną decyzją komunalizacyjną Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1992r. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną pominięcie tego faktu jak również okoliczności, iż w skład działki nr [...] wchodzi [...]m2 pochodzących z innej nieruchomości hipotecznej ([...]) powoduje, iż zarówno organ jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał o gruncie nie należącym do przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a oparto ją wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że strona skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, które to ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania spornych, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że odmienna ocena dowodów i wyprowadzenie w skardze kasacyjnej na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i art. 176 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r., sygn. FSK 2589/04). Ponadto wskazać trzeba, że w analizowanej sprawie kwestionowana była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej a nie decyzja komunalizacyjna. Wobec powyższego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie był sformułowany właściwie. Zarzut naruszenia tego przepisu powinien być powiązany z art. 156 k.p.a., co nie zostało jednak w skardze kasacyjnej uczynione. Niewskazanie w skardze kasacyjnej tego przepisu w zasadzie wyklucza możliwość kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednakże nawet w przypadku właściwego postawienia zarzutów kasacyjnych uznać należy, iż byłyby one niezasadne. Należy podzielić prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że skutkiem wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1951 r. o odmowie dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...] i stwierdzającego, że budynek znajdujący się na tym gruncie przechodzi na własność państwa wywołało skutki ex tunc. Skoro tak, to w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a co za tym idzie nie może być traktowana jako podlegająca działaniu cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wobec tego, skoro doszło do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej to zasadne jest stanowisko, że nieruchomości tej nie można traktować jako stanowiącej własność Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. Obligowało to organ do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1992 r. W tych warunkach twierdzenie, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji komunalizacyjnej o nabyciu przez Miasto W. własności nieruchomości położonej przy ul. [...] rażąco naruszała prawo, co skutkować winno stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jej nieważności, było całkowicie nieuprawnione. Odnosząc się do okoliczności podnoszonych przez Miasto W. a związanych z usytuowaniem budynku na przedmiotowej nieruchomości i jego granic to wskazać należy, że nie mogą być one podnoszone w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Mogą mieć one natomiast znaczenie w postępowaniu dekretowym w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu tej nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.