I OSK 1096/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno, Danuta Tryniszewska-Bytys /spr./, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lipca 2005r. sygn. akt II SA/Go 5/05 w sprawie ze skargi B. I. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego postanawia 1) uchylić zaskarżony wyrok w pkt.2 i w tym zakresie umorzyć postępowanie przed sądem pierwszej instancji 2) odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 6 lipca 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Go 5/05 stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie z dnia [...] nr [...] oraz uchylił decyzję tego organu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego. Powołane decyzje zapadły w sytuacji powiadomienia w dniu 29 września 2003 r. Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie przez Prokuraturę Okręgową w Gorzowie Wielkopolskim o skierowaniu przeciwko funkcjonariuszom celnym, w tym B. I., aktu oskarżenia o czyn z art. 18 § 2 d.k.k. w zw. z art. 80 § 1 u.k.s. i art. 94 § 1 u.k.s. w zw. z art. 5 u.k.s., art. 25 § 1 pkt 3 u.k.s. i art. 58 d.k.k. oraz art. 266 § 1 d.k.k. w zw. z art. 58 d.k.k. Również uzyskano informację z sądu o zapadłym w dniu 31 stycznia 2003r. nieprawomocnym wyroku. Na podstawie tych informacji Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie decyzją z dnia [...] zwolnił B. I. ze służby z dniem doręczenia decyzji, powołując się na przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. (Dz.U. nr 72, poz. 802 ze zm.) stanowiący, że funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy B. I. zarzuciła rażące naruszenie praw pracowniczych i domniemania niewinności, jak też naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz zawartej w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Podnosiła fakt skierowania przeciwko niej aktu oskarżenia w 1994 r. i długotrwałą zawisłość postępowania przed sądem powszechnym, bowiem wyrok uniewinniający jaki zapadł w 2001r. został w postępowaniu odwoławczym uchylony, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania i nie została zakończona. Zdaniem B. I. przepis stanowiący podstawę prawną decyzji zwalniającej ze służby mógłby mieć zastosowanie w sytuacji skierowania przeciwko niej aktu oskarżenia w czasie jego obowiązywania, a nie 10 lat wcześniej. Skoro wcześniej nie wyciągnięto żadnych konsekwencji służbowych, to obecne zwolnienie ze służby nie może pozostawać w zgodności z prawem. Decyzją nr [...] z dnia [...] organ celny po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazał na szczególną regulację art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej nakazującą obligatoryjne zwolnienie ze służby funkcjonariusza celnego w sytuacji skierowania przeciwko niemu aktu oskarżenia, co wyłącza zasadę domniemania niewinności. Organ celny, jak zauważono, nie jest uprawniony do badania zgodności przepisu z Konstytucją RP, a zarzut naruszenia normy lex retro non agit pozostaje chybiony przy braku regulacji przepisów przejściowych. W skardze do sądu administracyjnego B. I. domagała się uchylenia w całości decyzji z dnia [...], zawieszenia postępowania przed sądem do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego oraz zasądzenia kosztów postępowania. Podniosła te same zarzuty i okoliczności, które wcześniej sprecyzowała we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał fakt uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (B. I. nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu), co spowodowało rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w sytuacji, gdy obowiązkiem organu drugiej instancji było stwierdzenie niedopuszczalności tego wniosku, a nie jego merytoryczne rozpoznanie. To uchybienie procesowe, mające w ocenie sądu wpływ na wynik sprawy skutkowało stwierdzeniem w pkt 1 wyroku nieważności decyzji z dnia [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a. Jednocześnie z powołaniem się na art. 135 p.p.s.a. Sąd uznał potrzebę wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwszej instancji z dnia [...]. Zauważył, iż prawomocnym wyrokiem z dnia [...] B. I. została uniewinniona od popełnienia zarzucanych jej czynów. Podkreślił, iż wobec braku przepisów intertemporalnych przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej miał zastosowanie także do sytuacji, gdy akt oskarżenia wniesiono przeciwko funkcjonariuszowi celnemu przed datą wejścia w życie danego przepisu i w sprawie nie nastąpiło naruszenie zasady lex retro non agit. Jednocześnie Sąd zauważył, że technika ustawodawcza sprowadzająca się do bezpośredniego działania nowego prawa nie może być nadużywana, ponieważ prawodawca może w ten sposób radykalnie zmieniać, a często pogarszać sytuację prawną zainteresowanych, naruszając ich zaufanie do prawa. Powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego stwierdzono, że rozwiązanie konfliktu nowego prawa z interesami jednostki przez wybór zasady bezpośredniego działania prawa nowego jest dopuszczalne tylko o tyle, o ile da się wykazać wyraźny i ważny interes publiczny, zmierzający do przejścia do porządku nad interesem jednostki. Stosowanie zasady nowego prawa może w konsekwencji podważać zaufanie obywateli do prawa jako elementu zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 1 Konstytucji RP). Przenosząc argumenty Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w orzeczeniach sygn. K. 9/92, K 1/99, K 3/99, K 5/99 na grunt sprawy skład orzekający WSA w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że wynikająca z istoty państwa prawnego zasada zaufania obywatela do państwa wymaga, by nie stosować nowo ustanowionych norm prawnych w ustawie o Służbie Celnej do zdarzenia (skierowanie aktu oskarżenia do sądu), które miało miejsce przed wejściem w życie zmiany ustawy. Skoro przed nowelizacją ustawa o Służbie Celnej nie wiązała z faktem wniesienia aktu oskarżenia żadnych skutków prawnych, to należało ustanowić przepisy przejściowe. Ustawodawca tego nie uczynił, zatem doszło do pogorszenia sytuacji prawnej niektórych funkcjonariuszy celnych, co narusza pryncypia konstytucyjne. W tej sytuacji decyzja zwalniająca skarżącą ze służby została wydana z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. Podlegała więc uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części odnoszącej się do uchylenia decyzji z dnia [...] wniósł Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie reprezentowany przez radcę prawnego. Zarzucił naruszenie prawa materialnego – przepisu art. 2 pkt 1 ustawy z 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz.U. nr 120, poz. 1122) w związku z art. 5 tej ustawy przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. nr 72, poz. 802 ze późn. zmianami) nie ma zastosowania do funkcjonariuszy celnych, wobec których akt oskarżenia został wniesiony do sądu przed datą wejścia w życie tego przepisu, tj. przed 10 sierpnia 2003 r. Wnosił o: 1) uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi w tym zakresie, 2) zasądzenie od skarżącej na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Składający skargę kasacyjną ocenił, iż sąd pierwszej instancji swoje rozważania dotyczące zasady działania nowego prawa ograniczył wyłącznie do interesu jednostki, natomiast nie przeanalizował wszystkich aspektów sprawy pomijając istotne dla sprawy argumenty. Podkreślił, że sankcję zwolnienia ze służby w art. 25 ust. 1pkt 8a ustawy o Służbie Celnej ustawodawca odniósł do faktu wniesienia do sądu aktu oskarżenia, która to czynność procesowa kończy postępowanie przygotowawcze. Czasokres czynności w postępowaniu przygotowawczym nie jest zależny od funkcjonariusza, zatem z tego względu nie znajduje uzasadnienia argument, że adresat nowej normy prawnej nie może być zaskakiwany pogorszeniem sytuacji, gdy w chwili wejścia w życie nowej regulacji akt oskarżenia był już wniesiony. Uprzywilejowani by zostali funkcjonariusze, w stosunku do których akt oskarżenia byłby wniesiony w dacie wejścia w życie nowej regulacji prawnej, bowiem sankcja dotknęłaby tylko tych, w stosunku do których postępowanie karne mimo, że wszczęte wcześniej, to zostało zakończone aktem oskarżenia wniesionym po dniu 10 sierpnia 2003 r. (data wejścia w życie nowelizacji ustawy o Służbie Celnej). W rezultacie funkcjonariusze w takiej samej sytuacji prawnej (toczącego się w stosunku do nich postępowania karnego) byliby różnie traktowani. W tej sytuacji zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przez sąd pierwszej instancji zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem autora skargi kasacyjnej także nie wykazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, by ograniczenie zasady działania nowego prawa było usprawiedliwione ważnym interesem publicznym. Tymczasem od funkcjonariuszy służby celnej należy oczekiwać uczciwości i wiarygodności i w interesie publicznym leży przejrzystość działania służb celnych, a temu służy zasada działania nowego prawa przy braku przepisów przejściowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania określoną w art. 183 § 2 pkt 1-6 ustawy. W sprawie niniejszej skargą kasacyjną objęto tylko część wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lipca 2005 r. tj. pkt 2, zatem przy braku podstaw do stwierdzenia nieważności z urzędu postępowanie drugoinstancyjne dotyczyło wyłącznie tej części zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie – usprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię wskazanych przepisów. Artykuł 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. (Dz. U. nr 72, poz. 802 ze zm.) w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowi, że funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. Został on wprowadzony przez art. 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks Celny i zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. nr 120, poz. 1122) i obowiązuje od dnia 10 sierpnia 2003 r. W ostatnio powołanym akcie prawnym ustawodawca stanowiąc przepisy intertemporalne (art. 3) nie uregulował kwestii stosowania prawa w zależności od daty skierowania aktu oskarżenia (przed lub po dniu 10 sierpnia 2003 r.). Dlatego obowiązuje zasada działania nowej ustawy – do stosunku prawnego powstałego przed dniem wejścia w życie nowej ustawy ustawa ta ma być stosowana od dnia jej wejścia w życie (vide K. Piasecki – Komentarz do Kodeksu Cywilnego, Zakamycze 2003; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 2004 r. w spr. sygn. akt SK 44/03, OTK-A 2004/5/46). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 5 Sędziów z dnia 20 października 1997 r. w sprawie sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998/1/10 – w nauce prawa przyjmuje się, że zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, iż od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów, ale które trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. Rozwiązanie to jest proste i jego zaletą jest to, iż od wejścia w życie nowej regulacji prawnej wszyscy uwikłani w sytuacje prawne i stosunki prawne danego typu mają być traktowani jednakowo, tzn. według takich samych norm prawnych. Orzecznictwo i doktryna stoją też na stanowisku, że obowiązywanie zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej powinno wynikać z odpowiedniego wyważenia interesów :publicznego i interesu obywatela, a w konsekwencji stwierdzenia, że interes publiczny ma racje bardziej uzasadnione i ważniejsze (vide orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 stycznia 1992 r. w spr. sygn. akt K 15/91, OTK 1992, cz. I, poz. 8; orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 lipca 1993 r. w spr. sygn. akt P 7/92, OTK 1993, cz. II, poz. 27). Trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że w zaskarżonej części wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny odmawiając zastosowania nowego prawa (wobec wniesienia przeciwko B. I. aktu oskarżenia przed dniem 10 sierpnia 2003 r.) dokonał analizy interesu jednostki i to nie zauważając prawnej ochrony tego interesu zawartej w art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej oraz zupełnie pomijając interes społeczny i racje wprowadzenia nowej, bardziej restrykcyjnej regulacji prawnej. Niewątpliwie przyczyną zmian ustawy o Służbie Celnej w postaci zaostrzenia sankcji wobec funkcjonariuszy celnych, w stosunku do których wniesiono do sądu akt oskarżenia o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego była potrzeba podjęcia racjonalnych i skutecznych działań w postaci usunięcia ze służby osób, które naruszają prawo. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 października 2004 r. w sprawie sygn. akt K 1/04 (OTK ZK nr 8/A/2004, poz. 93) – "wieloaspektowy, publiczny wymiar Służby Celnej powoduje, że w istotnym stopniu jej działania a nawet wyobrażenia o nich, kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Stąd też wymagania w stosunku do funkcjonariuszy publicznych Służby Celnej muszą być tak wysokie, aby podstawy ich autorytetu umacniały". Powyżej wskazanych okoliczności sąd pierwszej instancji nie brał pod rozwagę, w szczególności nie rozważył interesu społecznego, co w rezultacie doprowadziło do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego leżących u podstaw kontrolowanej decyzji administracyjnej. W tym miejscu można zauważyć, że we wskazanym ostatnio wyroku Trybunału Konstytucyjnego badaniu podlegała kwestia zgodności przepisu art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks Celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej z art. 32 oraz art 42 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny nie zajmował się w tym wyroku problemem stosowania prawa wobec funkcjonariuszy celnych, w stosunku do których wniesiono akt oskarżenia albo zastosowano tymczasowe aresztowanie przed datą ich wejścia w życie, to stwierdzając zgodność wskazanych przepisów z Konstytucją RP dał wyraz stanowisku, że specyfikę pracy w służbach mundurowych, w tym funkcjonariuszy celnych, należy uznać za przesłankę uzasadniającą dopuszczalność wprowadzenia z jednej strony wyższych wymagań personalnych od kandydatów do służby, z drugiej strony – bardziej rygorystycznego, niż w przypadkach pozostałych profesji ukształtowania zasad statusu pracowniczego. Zaprezentowane w zaskarżonym wyroku WSA stanowisko odbiega zarówno od powyższego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, jak i linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie wskazywał, że dla zastosowania przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej nie ma znaczenia fakt, czy wniesienie aktu oskarżenia nastąpiło przed wejściem w życie powołanego przepisu tj. przed dniem 10 sierpnia 2003 r., czy też po tej dacie. Istotą tej regulacji prawnej jest samo wniesienie aktu oskarżenia, a nie data wystąpienia z tym oskarżeniem (vide wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2004 r. w spr. sygn. akt OSK 950/04; wyrok NSA z dnia 11 lutego 2005 r. w spr. OSK 1172/04;wyrok NSA z dnia 24 marca 2006 r. w spr. sygn. akt I OSK 982/05). Skoro postępowanie administracyjne zostało wszczęte, gdy przepis już obowiązywał, a także w dacie zwolnienia ze służby istniała określona w nim przyczyna zwolnienia, to brak było podstawy prawnej do odmowy zastosowania danej regulacji prawnej, jak to uczynił w pkt 2 zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim. Słuszny pozostaje zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przy braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – dlatego sąd drugiej instancji z mocy art. 188 p.p.s.a. był władny uchylić zaskarżoną część wyroku i rozpoznać sprawę. W pkt 1 wyroku z dnia 6 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie z dnia [...] wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy z powodu uchybienia przez stronę terminu do złożenia tego wniosku. Tym samym wyeliminował z obrotu prawnego decyzję odwoławczą, gdyż uchybienie terminu nie pozwalało na jej wydanie. Jak słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – organ odwoławczy w zaistniałej sytuacji winien był wydać postanowienie o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Tym samym merytoryczne postępowanie administracyjne zakończyć się mogło wyłącznie decyzją pierwszoinstancyjną z dnia [...] i taki skutek spowodował pkt 1 wyroku WSA z dnia 6 lipca 2005 r. Jednocześnie sąd pierwszej instancji stosując przepis art. 135 p.p.s.a. uchylił z urzędu ostatnio wskazaną decyzję pierwszej instancji. Uszło uwadze sądu, że jego ingerencja w trybie art. 135 p.p.s.a. zaistniała w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne kończyło się na decyzji pierwszej instancji. Z mocy art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. postępowanie przed sądem administracyjnym inicjuje wniesienie skargi po wyczerpaniu toku instancji. Skoro tok instancji nie był wyczerpany w przedmiotowej sprawie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy Sąd uznał za spóźniony), to bezprzedmiotowe było prowadzone z urzędu postępowanie sądu w trybie art. 135 p.p.s.a. w zakresie kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Jakkolwiek w dacie wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pkt 1 wyroku z dnia 6 lipca 2005 r. stwierdzający nieważność decyzji drugiej instancji (wydanej przez ten sam organ po ponownym rozpoznaniu sprawy) nie miał cech prawomocności, to w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny ta część wyroku była prawomocna, bowiem od niej skargi kasacyjnej nie wniesiono. Skoro bezprzedmiotowe było postępowanie sądu pierwszej instancji w części realizacji uprawnień z art. 135 p.p.s.a., zakończone wydaniem zaskarżonej części wyroku (pkt 2), to podlegało ono umorzeniu (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Zatem rozpoznając w zaskarżonej części sprawę po uchyleniu w tej części wyroku – Naczelny Sąd Administracyjny był władny umorzyć w tym zakresie postępowanie. Z mocy art. 189 p.p.s.a. formą orzeczenia było postanowienie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego od B. I. na rzecz organu (art. 203 pkt 2 p.p.s.a.) z uwagi na charakter sprawy oraz zważywszy, że chylona część wyroku została wydana na skutek działania sądu z urzędu, a nie czynności strony.