I OSK 1098/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka Sędziowie Joanna Runge-Lissowska NSA Maria Wiśniewska (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2005r., sygn. akt II SA/Po 1750/03 w sprawie ze skargi M. S., R. S., M. S., R. S., L. S., H. B., A. P., M. B., U. O., M. K., R. O., M. R., H. K., J. K., K. K., W. K., S. K. i C. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Po 1750/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Prezydent Miasta [...] wskazaną decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 w związku z art. 4 pkt 9b¹, art. 216 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm. – zwanej dalej: u.g.n.) odmówił M. S. S., R. W. S., M. S., R. S., L. S., H. B., A. P., M. W. B., U. O., M. K., R. B. O., M. M. R., H. J. K., W. A. K., S. E. K. i C. K. zwrotu części nieruchomości położonej w [...], przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy 23, działka nr 4/6 o powierzchni 2927 m2 oraz umorzył postępowanie o zwrot części nieruchomości położonej w [...], przy ulicy [...], oznaczonej ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy 23, działka nr 4/5 o powierzchni 3641 m 2. W uzasadnieniu swej decyzji Prezydent Miasta [...] stwierdził, że objęta żądaniem zwrotu działka nr 4/6 stanowi własność miasta [...] i została zgodnie z planem realizacyjnym, będącym podstawą wywłaszczenia, zabudowana częścią budynku biurowego czternastokondygnacyjnego, a częściowo parkingiem o nawierzchni asfaltowej i betonowej z pasami zieleni wysokiej i niskiej oraz ciągami komunikacji pieszej. Na powyższej nieruchomości usytuowano ponadto słupy oświetleniowe terenu oraz podziemne urządzenia infrastruktury technicznej: sieć energetyczną niskiego i wysokiego napięcia, sieć telekomunikacyjną, kanalizację deszczową, sieć gazową, sieć ciepłowniczą, kanalizację sanitarną, sieć wodociągową, które to urządzenia obejmują zespół budynków. Natomiast w stosunku do planu realizacyjnego dokonano jedynie odstępstwa polegającego na tym, że zamiast budowy dwupoziomowego parkingu podziemnego wybudowany został parking naziemny. Prezydent Miasta [...] powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 936/96 stwierdził, że nie jest to odstępstwo jakościowe zmieniające całkowicie cel wskazany w umowie sprzedaży z dnia 20 listopada 1974 r., Rep. A.I nr 147870/74, którą B. O., J. K., W. S., M. B., D. S. i A. P. sprzedali Skarbowi Państwa – Prezydentowi Miasta [...] w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] zapisaną w księdze wieczystej KW nr 5032, stanowiącą działkę nr 4/4 z przeznaczeniem pod budowę budynków techniczno – produkcyjnych dla C., Z., P., M. W przedmiotowym akcie notarialnym wskazano, że plan realizacyjny tej inwestycji został zatwierdzony decyzją z dnia 6 marca 1974 r., nr [...]. Organ uznał, że niniejsze odstępstwo nie będące odstępstwem jakościowym jest dopuszczalne i w konsekwencji stwierdził, iż nie została spełniona żadna z przesłanek zbędności określonych w art. 137 u.g.n. i odmówił zwrotu. W stosunku do działki 4/5 Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, gdyż działka ta została oddana w użytkowanie wieczyste i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr 77568 przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r. Wojewoda Wielkopolski po rozpatrzeniu odwołania i przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony pkt 1 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...], podzielając w całej rozciągłości ustalenia i ocenę prawną organu pierwszej instancji. M. S., R. S., M. S., R. S., L. S., H. B., A. P., M. B., U. O., M. K., R. O., M. R., H. K., W. A. K., S. K. i C. K. na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sądem właściwym do rozpoznania powyższej skargi po dniu 1 stycznia 2004 r. stał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Sąd ten wyrokiem z dnia 30 listopada 2004 r. stwierdził, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż w sprawie orzekał Prezydent [...], który na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., był wyłączony od udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wprawdzie zgodnie z art. 142 u.g.n. organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest starosta, a w miastach na prawach powiatu funkcję tą wykonuje zgodnie z art. 90 i 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) prezydent miasta to jednak w niniejszej sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości będącej własnością miasta [...] jego Prezydent nie może być równocześnie w tej samej sprawie organem orzekającym i stroną postępowania. Powołał się w tej mierze na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. (nie wskazał sygnatury ani publikacji), że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Wyłączenie osoby Prezydenta [...] od udziału w postępowaniu o zwrot nieruchomości będącej własnością miasta [...] czyni organ wykonawczy Gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się niezdolny do załatwienia tej sprawy – art. 26 § 2 k.p.a. Miasto [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2005 r. wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą oparło na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.). W szczególności zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – w brzemieniu obowiązującym przed 27 października 2002 r. – poprzez przyjęcie, że w dacie wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...], nr [...] zarówno organem strony postępowania, czyli miasta [...], jak i organem administracji publicznej właściwym w przedmiocie orzekania o zwrocie nieruchomości był Prezydent [...], a nie jak wówczas określały przepisy organami gminy były: rada gminy i zarząd gminy. Dopiero art. 43 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz. 984) wprowadził nowe brzmienie art. 11a ustawy o samorządzie gminnym, że organami gminy są: rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie z art. 102 powołanej ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. art. 43 tej ustawy wszedł w życie 27 października 2002 r., tym samym w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji miasto [...] reprezentował jako stronę jego Zarząd, a nie jego Prezydent. W ramach drugiej podstawy kasacyjnej wskazał na naruszenie prawa procesowego, a to: art. 134 i 135 P.p.s.a. przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa) z uwagi na wydanie w pierwszej instancji decyzji przez organ, który zdaniem Sądu, winien podlegać wyłączeniu na postawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. i tym samym stwierdził naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. W konkluzji skargi kasacyjnej Miasto [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W związku z regulacją zawartą w art. 183 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 tegoż artykułu. Przytoczone podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy wstępnie podkreślić, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Istota problemu w niniejszej sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości będącej własnością miasta [...] jest okoliczność, że Gmina występuje w niej jako strona stosunków cywilnoprawnych i stosunków publicznoprawnych. Jako podmiot prawa cywilnego jest odrębną osobą prawną niemającą statusu państwowej jednostki organizacyjnej. Posiada zdolność prawną, może być podmiotem praw i obowiązków. Natomiast jako podmiot prawa publicznego dysponuje określonym władztwem administracyjno – zarządzającym na danym terenie i jako taka może wydawać decyzje administracyjne. Niewątpliwie więc organ reprezentujący gminę nie powinien załatwiać sprawy, której stroną jest sama gmina. W tej mierze należy podzielić stanowisko zaprezentowane w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. w sprawie o sygn. OPS 1/03 (ONSA2003/4/115), że prezydent miasta na prawach powiatu jako organ wykonawczy miasta i jako pracownik urzędu miasta, a od daty 27 października 2002 r. dodatkowo jeszcze jako reprezentujący je na zewnątrz podlega wyłączeniu od prowadzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Skutki prawne, powstające w przypadku naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika, zostały wprost określone w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis ten ustanawia procesową sankcję w postaci wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Natomiast naruszenie art. 24 k.p.a. nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy więc zgodzić się ze skarżącym miastem [...], że Sąd pierwszej instancji zastosował wadliwie środki prawne, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Słusznie podnosi skarżący, iż do końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga, nie było potrzeby stwierdzania nieważności tych decyzji, czym Sąd Wojewódzki naruszył art. 135 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik spawy. W przepisie art. 135 P.p.s.a. została uszczegółowiona zasada z art. 134 P.p.s.a. niezwiązania sądu pierwszej instancji granicami skargi dla etapu formułowania przez niego orzeczenia. Wojewódzki sąd administracyjny jest uprawniony w świetle postanowień art. 135 P.p.s.a do podjęcia przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi środków, a więc wydania stosownego orzeczenia, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku miedzy innymi do decyzji podjętych w postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, ale tylko wtedy, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. W niniejszej sprawie jak wskazano wcześniej nie zachodziła potrzeba stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej. Mając na względzie przedstawioną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a - orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wydano na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.