I OSK 1101/19

Dnia 12 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 742/18 w sprawie ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 roku Nr [...] w przedmiocie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi oddala skargę kasacyjną [pic] I OSK 1101/19 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina B. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1/ prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 w związku z art. 34 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), dalej u.g.n., przez przyjęcie, że nie ma znaczenia to, że hipotezą art. 34 ust. 1 tej ustawy objęte jest pierwszeństwo przy zbywaniu nieruchomości, podczas gdy art. 34 ust. 6 dotyczy pierwszeństwa przy nabywaniu, 2/ prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 34 ust. 1 pkt 3, a także art. 34 ust. 6 u.g.n., przez przyjęcie, że w obu przypadkach przepisy określają uprawnienie nabywcy, polegające na przyznaniu ex lege bądź z mocy aktu podustawowego roszczenie o nabycie z zachowaniem pierwszeństwa, 3/ prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 34 ust. 6 u.g.n. w związku z § 1, § 3 i § 4 uchwały Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie przyznania pierwszeństwa w nabywaniu lokali mieszkalnych przez najemców oraz udzielania bonifikaty od ceny przy sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy lub Miasta na prawach powiatu B., jako sprzecznej z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 40 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej u.s.g., kształtującym pierwszeństwo ustawowe, przez przyjęcie, że najemca lokalu mieszkalnego, co do którego najem został nawiązany na czas nieokreślony, nie może skorzystać z pierwszeństwa ustawowego w oparciu o przepis art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w przypadku zbywania przez Gminy lub Miasta na prawach powiatu B. nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, a to wobec treści aktu podustawowego - § 1 ust. 1 zakwestionowanej uchwały kształtującej pierwszeństwo "uznaniowe" w bezprzetargowym nabywaniu przez najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy B. lub własność Miasta na prawach powiatu B. z wyłączeniem: a) lokali mieszkalnych, które na dzień złożenia wniosku usytuowane są w budynkach podlegających remontom kapitalnym lub rozbiórce, b) lokali mieszkalnych, usytuowanych w budynkach zlokalizowanych na terenach, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zastrzega przeznaczenie inne niż dotychczasowe, c) lokali mieszkalnych usytuowanych w budynkach, w których dotychczas nie była prowadzona sprzedaż lokali, d) lokali socjalnych oraz lokali, których najemca wybrany został w drodze przetargu. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, złożonej po upływie 14 dni od dnia otrzymania jej odpisu, Gmina B. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy § 1 ust. 1 podjętej przez Radę Miejską w B. uchwały z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie przyznania pierwszeństwa w nabywaniu lokali mieszkalnych przez najemców oraz udzielania bonifikaty od ceny przy sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy lub Miasta na prawach powiatu B. narusza w istotny sposób art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., co uprawniałoby organ nadzorczy – w tym przypadku Wojewodę [...] – do stwierdzenia nieważności uchwały w tej części na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do art. 34 ust. 1 pkt 3 u.s.g., określającego tzw. pierwszeństwo ustawowe przy nabyciu od gminy lokalu mieszkalnego, w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. W myśl zaś art. 34 ust. 6, w którym ujęte jest fakultatywne pierwszeństwo, zależne od uznania danej gminy, wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, mogą przyznać, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, z wyłączeniem nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1 i art. 60 ust. 1. W tym miejscu należy odnieść się do zawartej w skardze kasacyjnej argumentacji, jakoby obydwa przepisy miały inny przedmiot, bo pierwszy z nich stanowi o "zbywaniu", a drugi o "nabywaniu". Dywagacje te są bezpodstawne, zasadnie Sąd I instancji podsumował je stwierdzeniem, że jest to jedynie kwestia czynności prawnej widzianej z różnych stron. W obu przypadkach chodzi bowiem o zbycie przez gminę i kupno przez najemcę lokalu mieszkalnego, w stosunku do którego zawarł on umowę najmu. Prawo do owego pierwszeństwa realizuje się w momencie podjęcia przez gminę, będącą właścicielem lokalu, decyzji o jego zbyciu. Wówczas to najemca może skorzystać z przyznanego mu pierwszeństwa – czy to ustawowego czy też uznaniowego – i lokal nabyć. Drugą okolicznością, determinującą wynik niniejszej sprawy, jest to, że przepisy te mają różnie zakresy podmiotowe – nie mają wspólnego zbioru podmiotów. Skoro art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. dotyczy wyłącznie osób będących najemcami lokali mieszkalnych, których najem zawarty został na czas nieoznaczony i którzy mają wówczas wynikające z ustawy pierwszeństwo w nabyciu wynajmowanych przez nich lokali (o ile gmina podejmie decyzję o ich sprzedaży), to art. 34 ust. 6 dotyczy – w przypadku lokali mieszkalnych (sporna uchwała Rady Miasta w B. dotyczyła tylko lokali mieszkalnych) wyłącznie najemców, którzy umowę najmu lokalu mieszkalnego zawarli na czas oznaczony. I tylko wobec takich osób – najemców na czas oznaczony – gmina, przyznając im uznaniowo pierwszeństwo w nabyciu wynajmowanych przez nich lokali, może uchwalić dodatkowe warunki, zawężające krąg podmiotów uprawnionych do skorzystania z prawa do nabycia lokalu w pierwszej kolejności. Wobec najemców na czas nieoznaczony, korzystających z pierwszeństwa ustawowego z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., takich dodatkowych warunków gmina nie może stawiać, nie może bowiem ograniczyć w drodze uchwały prawa przyznanego ustawą. Tymczasem zakwestionowany przez Wojewodę [...] § 1 ust. 1 uchwały z dnia 17 kwietnia 2018 r. przyznawał pierwszeństwo najemcom w nabywaniu w bezprzetargowym lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy B. lub własność Miasta na prawach powiatu B. z wyłączeniem: 1) lokali mieszkalnych, które na dzień złożenia wniosku usytuowane są w budynkach podlegających remontom kapitalnym lub rozbiórce, 2) lokali mieszkalnych, usytuowanych w budynkach zlokalizowanych na terenach, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zastrzega przeznaczenie inne niż dotychczasowe, 3) lokali mieszkalnych usytuowanych w budynkach, w których dotychczas nie była prowadzona sprzedaż lokali, 4) lokali socjalnych oraz lokali, których najemca wybrany został w drodze przetargu. Treści tego przepisu w żaden sposób nie da się odkodować w sposób prezentowany w skardze kasacyjnej. Nie wynika z niego bowiem, że dotyczy wyłącznie najemców lokali mieszkalnych, których najem zawarty został na czas oznaczony. Wręcz przeciwnie – jego treść wprost odnosi się do pierwszeństwa wszystkich najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy B. lub własność Miasta na prawach powiatu B. A skoro w poszczególnych punktach 1-4 paragrafu 1 ust. 1 wskazuje ograniczenia w takim pierwszeństwie, to prawidłowo Sąd I instancji przyjął, w ślad za organem nadzorczym, że stanowi to niedopuszczalne ograniczenie ustawowego pierwszeństwa ujętego w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. Oczywiście w podstawie prawnej spornej uchwały wskazano na art. 34 ust. 6 u.g.n., co według autora skargi kasacyjnej oznacza, że uchwała dotyczy tylko osób mających pierwszeństwo fakultatywne, jednakże wskazana podstawa prawna nie stanowi przepisu prawnego podlegającego nadzorowi właściwego wojewody. Organ nadzorczy kontroluje uchwałę jednostki samorządu terytorialnego pod kątem zgodności z prawem przepisów zawartych w tej uchwale. W niniejszej sprawie kontrola ta doprowadziła do prawidłowego uznania, że § 1 ust. 1 pkt 1-4 uchwały Rady Miasta w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. jest sprzeczna z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., a rozstrzygnięcie nadzorcze w tym przedmiocie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za legalne. Naczelny Sąd Administracyjny taką oceną aprobuje. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.