I OSK 1102/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1990/23 w sprawie ze skargi D. A., A. N., A. S., A. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 sierpnia 2023 r. nr DAP-WOSR.7280.70.2023.AM w przedmiocie prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2024 r. sygn. I SA/Wa 1990/23 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 sierpnia 2023 r. nr DAP-WOSR.7280.70.2023.AM oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 czerwca 2023 r. nr SN.VIII.TH.7725-1-245-07 w przedmiocie prawa do rekompensaty. Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucając Sądowi pierwszej instancji: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2097) w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu (...), z Ministrem Spraw Wojskowych (...) oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych (...) o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. poz. 489) poprzez błędną wykładnię polegającą na: a) przyjęciu, że w rozumieniu § 9 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. sam związek z nieruchomością pozostawioną na K. świadczy o zamieszkiwaniu na niej, podczas gdy z samego związku z nieruchomością (posiadłością) nie można a priori wywodzić, że właściciel na tej nieruchomości (posiadłości) miał swoje miejsce zamieszkania, nawet jeśli nieruchomość tę (posiadłość) odwiedzał bądź w nią inwestował; b) pominięciu, że warunkiem zastosowania § 9 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. jest w pierwszej kolejności ustalenie, że dana osoba zwykle mieszka w dwóch lub więcej miejscowościach, co w niniejszej sprawie – zdaniem organu – nie miało miejsca, ponieważ spędzanie wakacji i świąt w Z., w domu rodzinnym K. K., co było i jest powszechnym zwyczajem, w żadnym razie nie było równoznaczne z zamieszkiwaniem w tej miejscowości pod określonym adresem, pod którym znajdowała się posiadłość, na której usytuowany był ten dom (pałac); c) pominięciu, że wymienione w § 9 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. kryteria "siedziby głównej", "wykonywania zawodu lub urzędu", "znajdowania się majętności" dla ustalenia miejsca zamieszkania osoby interesowanej przyjmowane były "stosownie do okoliczności", co przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy pozwala na przyjęcie, że miejscem zamieszkania K. K. nie były Z., lecz był Y.; 2. błędnym przyjęciu w zaskarżonym wyroku, że § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. dopuszczał posiadanie kilku miejsc zamieszkania, co organ powinien wziąć pod uwagę, nie ograniczając pojęcia miejsca zamieszkania do miejsca zameldowania, w sytuacji kiedy ustawodawca w § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. poz. 489) dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy pojęciem "miejsca zamieszkania" a pojęciem "mieszkania w dwóch lub więcej miejscowościach", uznając, że za "miejsce zamieszkania" będzie uważana jedna z miejscowości, jak też w sytuacji, kiedy organ nie ograniczył pojęcia miejsca zamieszkania do miejsca zameldowania, gdyż to nie okoliczność, że K. K. była zameldowana w Y. – tj. miejscowości, którą organ uznał za jej miejsce zamieszkania – przesądziła, że organ wykluczył, iż jej miejscem zamieszkania były Z., gdyż wykluczenie posiadłości w Z. jako jej miejsca zamieszkania było związane z ustaleniem, iż to w Y. koncentrowało się przede wszystkim jej życie, to Y. był jej siedzibą główną i to tylko w Y. K. K. zwykle mieszkała. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 6, art. 7, art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że organ zaniechał podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pomimo że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zebrał cały materiał dowodowy niezbędny do oceny żądania skarżących i dokonał prawidłowej subsumpcji tego materiału dowodowego z obowiązującymi przepisami prawa; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez niewskazanie przez Sąd, na czym polegało naruszenie w sposób istotny w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 sierpnia 2023 r. nr DAP-WOSR.7280.70.2023.AM. przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 6, art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 6, art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi skarżących, pomimo że przedmiotowa decyzja nie była obarczona żadną z wad uzasadniających uchylenie powołanej na wstępie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzającej tę decyzję decyzji Wojewody Mazowieckiego. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżących; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie od skarżących na rzecz Ministra kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie Minister oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. Sporządzonym dnia 7 maja 2024 r. oraz nadanym u kuriera w dniu 10 maja 2024 r. pismem skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na ich rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. Pismem sporządzonym dnia 10 lutego 2026 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zakwestionowania wykładni przesłanki domicylu, o której mowa w przepisie art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty, a w konsekwencji do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny bezzasadnie zarzucił organom uchybienia proceduralne, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestią sporną pozostaje, czy poprzedniczka prawna skarżących, K. K. , w dniu 1 września 1939 r. miała miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. Poza sporem pozostaje, że była obywatelką polską i że była właścicielką znacznego majątku ziemskiego w Z., odziedziczonego w 1938 r. po matce. Majątek ten został przez nią pozostawiony w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Spór koncentruje się wyłącznie na kwalifikacji prawnej okoliczności odnoszących się do miejsca zamieszkania. Bezzasadnie, Sądowi pierwszej instancji postawiono zarzut naruszenia przepisu art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. o meldunkach i księgach ludności. Organ zasadności skargi kasacyjnej upatruje w tym, że sam związek z nieruchomością pozostawioną na K. nie świadczy o zamieszkiwaniu na niej, natomiast warunkiem zastosowania § 9 rozporządzenia z 1934 r. jest uprzednie ustalenie, iż dana osoba zwykle mieszkała w dwóch lub więcej miejscowościach, czego w niniejszej sprawie, zdaniem organu, brak. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że sporne w niniejszej zagadnienie, dotyczące wykładni przepisu art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. o meldunkach i księgach ludności stanowiło już przedmiot pogłębionej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, konsekwentnie prezentuje stanowisko, że wykazanie przez właściciela nieruchomości posiadania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej jednego dodatkowego miejsca zamieszkania, zdefiniowanego zgodnie z którąkolwiek z regulacji prawnych obowiązujących w okresie przedwojennym, jest wystarczające dla uznania, że została spełniona przesłanka domicylowa określona w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego (por.: wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r. I OSK 2262/16; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r. I OSK 331/22, wyrok NSA z 13 lipca 2023 r. I OSK 255/20, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2024 r. sygn. I OSK 875/21, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2024 r. sygn. I OSK 914/21). A zatem stan faktyczny, w którym właściciel nieruchomości legitymował się na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej jednym dodatkowym miejscem zamieszkania – rekonstruowanym w oparciu o relewantne przepisy prawa obowiązujące w okresie przedwojennym – stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że wymóg ustawowy został spełniony. Kierunek rozumienia przesłanki domicylu wytyczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r., sygn. SK 11/12, przesądzając, że główne miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów międzywojennych odpowiada współczesnemu rozumieniu miejsca zamieszkania, które wiąże się z przepisem art. 25 k.c. W konsekwencji, o kwalifikacji faktu przebywania osoby fizycznej w określonej miejscowości jako miejscu jej zamieszkania (głównego lub dodatkowego) decydujące znaczenie miał zamiar stałego pobytu w danym miejscu (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2024 r., sygn. I OSK 278/21). Podsumowując, posiadanie więc przez właściciela nieruchomości co najmniej jednego dodatkowego miejsca zamieszkania na byłym terytorium RP, w rozumieniu co najmniej jednej przedwojennej regulacji normatywnej definiującej miejsca zamieszkania, przesądza o spełnieniu przesłanki domicylowej z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą z dnia 12 grudnia 2013 r. Wystarczające będzie zatem spełnienie warunków definicji miejsca zamieszkania (głównego lub dodatkowego) w rozumieniu choćby jednego z przepisów przedwojennych wymienionych w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2022 r. sygn. I OSK 331/22). Zarzut skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie oparty został na tezie, że Sąd pierwszej instancji utożsamił własność majątku z miejscem zamieszkania. Takiego stanowiska Sąd pierwszej instancji jednak nie prezentuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przyjął, że sam fakt posiadania "majętności" jest wystarczający. Sąd pierwszej instancji wskazał na potrzebę ustalenia rzeczywistego związku właścicielki z miejscem położenia majątku, akcentując że K. K. przebywała w majątku z. co najmniej okresowo jeszcze przed uzyskaniem tytułu prawnego wynikającego z dziedziczenia. Sąd pierwszej instancji wskazał także, że w pałacu miała swoje mieszkanie i przebywała w nim wraz z rodziną. Nie pomijając, że pobyty mogły mieć charakter wakacyjny i świąteczny, wyprowadził jednak wniosek, że także takie pobyty, jeżeli są powtarzalne i stanowią przejaw trwałej relacji z miejscem, mogą współtworzyć obraz dodatkowego miejsca zamieszkania. Zgodnie ze stanowiskiem Ministra, iż konieczne jest wykazanie, że właścicielka zwykle mieszkała w dwóch lub więcej miejscowościach, Sąd pierwszej instancji przyjął, że nawet jeśli główną siedzibą życiową mógł być Y., to nie wykluczało to posiadania dodatkowego miejsca zamieszkania w Z.. Ocena ta mieści się w ramach prawidłowo rozumianego zamieszkiwania w więcej niż jednej miejscowości. Bezspornie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy chodzi o relację, która nie miała charakteru jednorazowego, incydentalnego lub czysto przemijającego, lecz była podtrzymywana i pielęgnowana przez lata i jak wskazuje materiał dowodowy, związana z dalszymi projektami życiowymi i rodzinnymi. W świetle powyższego, nietrafnie skarga kasacyjna w oparciu o przepis § 9 rozporządzenia z 1934 r. wyciąga wnioski, że Y. był jedynym miejscem zamieszkania poprzedniczki prawnej wnioskodawców. Sąd pierwszej instancji nie negował, że Y. mógł być miejscem, w którym koncentrowały się istotne elementy życia rodzinnego K. K., trafnie jednak uznał, że uznanie Y. za siedzibę główną nie eliminuje możliwości posiadania dodatkowego miejsca zamieszkania w Z., które pozostaje relewantne na gruncie art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. Niesłusznie natomiast organ przyjmuje, że nawet przy wielości miejsc pobytu miejsce zamieszkania jest jedno, a przepis § 9 rozróżnia "mieszkanie w dwóch lub więcej miejscowościach" i "miejsce zamieszkania", uznając za miejsce zamieszkania jedną z tych miejscowości. Jakkolwiek zgodzić się trzeba, że przepis § 9 rozporządzenia z 1934 r. nakazuje, aby dla osoby zwykle mieszkającej w dwóch lub więcej miejscowościach przyjąć jedno miejsce zamieszkania, stosownie do okoliczności, to nie można pomijać funkcji tej regulacji. Była to regulacja ewidencyjna, służąca kontroli ruchu ludności (por. § 2 ust. 1 rozporządzenia z 1934 r.) Nie wynika z niej zakaz utrzymywania przez osobę trwałych więzi z więcej niż jednym miejscem. Nie wynika z niej także konieczność, aby na potrzeby ustawy z 2005 r. wykazać, że miejscowość położenia majątku została wybrana jako "jedyna" w sensie meldunkowym. Ustawa z 2005 r. nie uzależnia prawa do rekompensaty od tego, czy miejscowość kresowa miałaby zostać uznana za miejsce dominujące w ewidencji. Wystarczy, że właściciel miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu jednego z odesłań z art. 2 pkt 1 ustawy. Nie ma też podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji oparł rozstrzygnięcie na błędnej interpretacji przepisu § 9 rozporządzenia z 1934 r. Trafnie przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w sprawie nie chodzi o wykazanie, iż Z. zastąpiły Y. jako miejsce podstawowe, lecz o ustalenie, czy istniało dodatkowe miejsce zamieszkania na K. . Podsumowując, skarga kasacyjna bezzasadnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. w związku z § 9 rozporządzenia z 1934 r. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz z art. 6, art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Argumentacja przedstawiona na poparcie tego zarzutu stanowi konsekwencję, przyjmowanej przez organ, nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. W rezultacie pomija zależność między prawidłową wykładnią normy materialnoprawnej, a prawidłową oceną materiału dowodowego. Argumentacja skargi kasacyjnej opiera się na wadliwym utożsamieniu przesłanek konstytuujących dodatkowe miejsce zamieszkania z przesłankami adekwatnymi dla głównego miejsca zamieszkania. Konsekwencją takiego stanowiska skargi kasacyjnej jest nieuzasadnione pozbawienie doniosłości prawnej tych okoliczności faktycznych, które w świetle prawidłowo odkodowanej normy prawnej mają charakter kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy, za niewystarczającą uznać należy argumentację o należytym wypełnieniu obowiązków w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Istota sporu nie ogniskuje się bowiem w sferze kompletności akt sprawy, lecz w płaszczyźnie następczej oceny dowodów, której dokonano przez pryzmat błędnego wzorca normy prawnej. Wadliwa wykładnia prawa materialnego determinuje bowiem wadliwość procesu subsumcji, co czyni dokonaną ocenę dowodów nieadekwatną do rzeczywistego stanu prawnego. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku przedstawia wyraźny tok rozumowania. Sąd pierwszej instancji odtworzył znaczenie przesłanki domicylu z art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. i omówił rozumienie dodatkowego miejsca zamieszkania w świetle przedwojennych regulacji. Następnie odniósł te kryteria do ustaleń, które obejmowały między innymi: posiadanie przez K. K. znacznego majątku w Z., utrzymywanie w pałacu własnego mieszkania, okresowe przebywanie tam wraz z rodziną, a także podejmowanie działań zmierzających do uruchomienia w pałacu sanatorium. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala przeprowadzić kontrolę instancyjną i odtworzyć motywy rozstrzygnięcia. Oczekiwanego rezultatu nie mógł przynieść również zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził naruszenie prawa materialnego, a uchybienia proceduralne stanowiły konsekwencję wadliwej wykładni przesłanki domicylu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wyjaśnienia wymaga, że choć przepis art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną (patrz. uchwała NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12) to jednak, w rozpatrywanym przypadku, odpowiedź na skargę kasacyjną skutecznie wniesiono po terminie wskazanym w art. 179 p.p.s.a. Odpis skargi kasacyjnej odebrano dnia 23 kwietnia 2024 r., a pismo, które miałoby stanowić odpowiedź na skargę kasacyjną nadano u kuriera dopiero dnia 10 maja 2024 r., a więc po terminie. Wobec faktu, że nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 p.p.s.a. pismo procesowe strony, wniesione po upływie terminu zakreślonego w przepisie art. 179 p.p.s.a. (por. wyrok SN z 2 marca 2010 r., sygn. akt II PK 241/09, Lex nr 589976; wyrok NSA z 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 859/07, Lex nr 484868; H. Knysiak – Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2010, str. 419, nie orzeczono w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.