I OSK 278/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 176/20 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 kwietnia 2019 r. nr DAP-WOSRFR-7280-71/2019/BZ w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od K. K. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kosztów sądowych w całości. Wyrokiem z 3 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 176/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę K. K. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 kwietnia 2019 r., nr DAP-WOSRFR-7280-71/2019/BZ (dalej: zaskarżona decyzja), którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody M. nr [...] z 22 stycznia 2019 r., o odmowie potwierdzenia skarżącej prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości D., powiat ś., woj. w. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przeprowadzenie niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji polegające na: zastosowaniu jako podstawy rozstrzygnięcia art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa) oraz niezastosowanie art 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ppsa mimo naruszenia przez organ administracji publicznej w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1, art. 86 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym zastosowaniu tych przepisów przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy i dokonywaniu oceny zebranego materiału dowodowego pod kątem spełnienia przesłanki prawa materialnego - zamieszkiwania przez W. K. w dniu 1 września 1939 oraz przed wybuchem II wojny światowej na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097; dalej: ustawa zabużańska; ustawa z 8 lipca 2005 r.)) oraz pominięciu dyrektywy rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego na korzyść strony; braku pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie oceny obowiązków ciążących na organie administracji przy prowadzeniu postępowania dowodowego, stosownie do art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej polegające na przyjęciu, że W. K. w momencie wybuchu II wojny światowej nie zamieszkiwała i w okresie poprzedzającym ten wybuch nie miała miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w woj. w., ale zamieszkiwała w K. (ew. w K., gdzie tuż przed wybuchem wojny został z uwagi na wymogi służby w IV Ekspozyturze O/Sztabu Głównego przeniesiony jej mąż R. K.) mimo, że w tym okresie rodzina K. w żadnym z tych miast nie posiadała już domu ani mieszkania, w którym mogłaby zamieszkiwać, a jedyny majątek który umożliwiał trwałe zamieszkiwanie znajdował się na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie W. K. wraz z małoletnim synem przebywała od końca czerwca 1939 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za rozpoznaniem skargi oraz uchyleniem zaskarżonej decyzji, ewentualnie za uchyleniem wyroku w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przedstawił stanowisko mające przemawiać za oddaleniem skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne. Kwestia sporna dotyczyła ziszczenia się w sprawie przesłanki posiadania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miejsca zamieszkania przez poprzedniczkę prawną skarżącej kasacyjnie, warunkującej przysługiwanie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej - w brzmieniu nadanym ustawą nowelizująca z 12 grudnia 2013 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 195), która weszła w życie 27 lutego 2014 r. - prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: 1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów: a) art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. poz. 580) lub b) art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. poz. 934), lub c) § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. (dalej: rozporządzenie z 1934 r.) wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. poz. 489) - oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić; 2) posiada obywatelstwo polskie. W związku z tym, że przepisy przedwojenne dopuszczały możliwość posiadania kilku miejsc zamieszkania (głównego i dodatkowego/dodatkowych) należy uznać, że przesłanka domicylu w rozumieniu ustawy zabużańskiej będzie spełniona, o ile właściciel nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej miał co najmniej dodatkowe miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wystarczające będzie przy tym spełnienie warunku miejsca zamieszkania (głównego lub dodatkowego) w ujęciu choćby jednego z przepisów przedwojennych definiujących to kryterium, wymienionych w art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. Skarżąca kasacyjnie utrzymuje, że przed II wojną światową jej poprzedniczka prawna miała na W. główne miejsce zamieszkania, gdyż pod wpływem posiadanych informacji o nadchodzącej wojnie przeniosła tam swoje centrum życiowych interesów z K. Organy administracji obu instancji oraz WSA uznały natomiast, że w danym okresie głównym miejscem zamieszkania W. K. były K. Poddały także pod rozwagę posiadanie przez nią dodatkowego miejsca zamieszkania na W., przyjmując ostatecznie, że takowego nie miała. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych, miejscem zamieszkania według ustawy niniejszej jest miejsce na obszarze Polski, gdzie obywatel polski mieszka z zamiarem stałego pobytu. Jeżeli ma kilka miejsc zamieszkania, - właściwe jest prawo miejsca, w którem skupia się główny i przeważający zakres jego działalności. Według art. 24 kpc z 1932 r., powództwo wytacza się przed sąd pierwszej instancji, w którego okręgu pozwany ma zamieszkanie. Miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której pozwany przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jeśli pozwany ma zamieszkanie w kilku miejscach, powód może wytoczyć powództwo według któregokolwiek z tych miejsc. Stosownie do treści § 3 rozporządzenia z 1934 r., przez zamieszkanie w gminie rozumie się fakt zajmowania w obrębie gminy mieszkania wśród okoliczności, wskazujących na ześrodkowanie tam stosunków osobistych i gospodarczych (pkt 2), zaś pojęcie czasowego pobytu obejmuje stan przebywania w jakimkolwiek domu bez zamiaru obrania sobie tam miejsca zamieszkania (pkt 3). W pkt 4 i 5 tego przepisu przewidziano, że dowodem zamieszkania jest zapisanie do rejestru mieszkańców gminy, o ile nie zostanie przeprowadzony dowód przeciwny, a fakt zamieszkania potwierdza gmina na podstawie rejestru mieszkańców przez wystawienie "poświadczenia zamieszkania". Natomiast w myśl § 9 rozporządzenia, za miejsce zamieszkania osoby, zwykle mieszkającej w dwóch lub więcej miejscowościach, będzie uważana stosownie do okoliczności jedna z tych miejscowości, a mianowicie ta, w której osoba interesowana posiada siedzibę główną, lub w której wykonywa główny swój zawód lub urząd, lub gdzie znajduje się jej majętność albo - o ile chodzi o małoletnich i niewłasnowolnych - gdzie znajduje się ich prawne miejsce zamieszkania. Z przywołanych unormowań wynika, że o kwalifikacji faktu przebywania osoby fizycznej w określonej miejscowości jako miejscu jej zamieszkania (głównego lub dodatkowego) decydujące znaczenie miał zamiar stałego pobytu w danym miejscu. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, ciężar udowodnienia faktów związanych z ustaleniem przesłanki domicylu nie spoczywa tylko i wyłącznie na organach administracji publicznej. Ustawa z 8 lipca 2005 r. zawiera przepisy proceduralne stanowiące lex specialis względem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy, do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty należy dołączyć dowody, wskazujące na przysługiwanie tego prawa. Zatem obowiązek wykazania relewantnych w tym zakresie faktów spoczywa przede wszystkim na wnioskodawcy. Dotyczy to okoliczności pozostawienia nieruchomości poza aktualnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a także miejsca (miejsc) zamieszkania wnioskodawcy lub osób, od których wnioskodawca wywodzi swoje uprawnienia. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy zabużańskiej, do wniosku należy dołączyć dowody potwierdzające miejsce lub miejsca zamieszkania wnioskodawcy, a w przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 2, również dowody potwierdzające miejsca zamieszkania po przybyciu na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej osób, o których mowa w art. 2 lub art. 3; w przypadku braku tych dowodów do wniosku dołącza się oświadczenie wnioskodawcy o miejscu lub miejscach zamieszkania tych osób. Z art. 6 ustawy z 8 lipca 2005 r. oraz z aktualnego brzmienia art. 7 kpa wynika, że w zakresie dowodzenia faktów mających znaczenie dla ustalenia przesłanki domicylu należy oczekiwać istotnego współdziałania strony w poszukiwaniu środków dowodowych. W sprawach dotyczących potwierdzenia prawa do rekompensaty nie można przerzucać całego ciężaru dowodowego na organy administracji publicznej, skoro zasadą jest obowiązek wykazania przez stronę istotnych faktów, z których wywodzi dla siebie skutki prawne, natomiast działalnie organu według reguł postępowania administracyjnego ma jedynie charakter uzupełniający (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1970/19 oraz z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2380/20). Stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy zabużańskiej, niedopełnienie przez stronę określonych w tej ustawie obowiązków dowodowych, stanowi podstawę do wydania przez wojewodę decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Tym samym chybiony jest zarzut skarżącej kasacyjnie o pominięciu dyrektyw rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy (tj. charakteru pobytu rodziny skarżącej w miejscowości D.) na korzyści strony, bowiem brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 81a § 1 kpa. W świetle powyższych wywodów, nieskuteczny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że W. K. miała przed wojną miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by w tym okresie jej poprzedniczka prawna przebywała na W. – w szczególności w miejscowości D. - w celu innym niż wypoczynek. Z akt sprawy wynika, że miejscem zamieszkania W. K. były K., zaś W. stanowiła co najwyżej miejsce jej czasowego pobytu. Poza sporem jest, że W. K. posiadała w miejscowości D. nieruchomość zakupioną w 1932 r. (majątek D.), którą utraciła na skutek okoliczności związanych z wojną. Ze zgromadzonych dowodów nie wynika jednak jej przedwojenne zamieszkanie w tej miejscowości z zamiarem stałego pobytu w rozumieniu przepisów wskazanych w art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. Nie wynika z nich, by poprzedniczka prawna skarżącej skoncentrowała tam jakiekolwiek sprawy życiowe poza wypoczynkiem. Nie było przedmiotem sporu, że W. K. przez kilka lat przyjeżdżała na W. wraz z małoletnim synem w okresie wakacyjnym. Niesporne było też, że podczas tych pobytów mieszkała w majątku G., położonym w gminie D., należącym do T. Z., a nie w swoim majątku, w którym – jak wskazano w skardze kasacyjnej – nie zamieszkała także w trakcie pobytu rozpoczętego pod koniec czerwca 1939 r., "ponieważ dom w majątku D. nie był jeszcze wykończony i pozostawał w oddaleniu od innych zabudowań". Zwraca uwagę niespójność w stanowisku strony wnioskującej o potwierdzenie prawa do rekompensaty, mianowicie w oświadczeniu z 1 lutego 2006 r. (k. 103 akt adm.) wnioskodawca R. K. wskazał, że jego matka W. K. wraz z nim w dniu 30 czerwca 1939 r. przeniosła się z K. do majątku G., gmina D., pow. Ś. i tam przebywała w dniu wybuchu wojny 1 września 1939 r. Natomiast ze skargi kasacyjnej wynika, że dopiero w trakcie pobytu na W. w lipcu 1939 r. W. K. została poinformowana przez męża – oficera wywiadu, że zbliża się wojna, wobec czego sprzedaje on mieszkanie w K. i przenosi się ze sztabem do K., a żonie poleca pozostanie na W. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów, że motywem przyjazdu W. K. na W. pod koniec czerwca 1939 r. była zmiana głównego miejsca zamieszkania i przeniesienie tam swego centrum życiowych interesów z K. W szczególności nie przedstawiono w sprawie twierdzeń i dowodów, które wskazywałyby na zamiar przeprowadzki, czy też faktyczną przeprowadzkę na W., której wyrazem byłoby np. zabranie ze sobą choćby części dobytku. Nie wykazano też, by W. K. była wpisana do rejestru mieszkańców gminy D., co zgodnie z § 3 rozporządzenia z 1934 r. stanowiło dowód zamieszkania. W tym kontekście należy wyjaśnić, że zamiar przebywania osoby fizycznej w określonym miejscu decyduje o prawnej kwalifikacji stałego przebywania w tym miejscu jako ustanowieniu sobie tam miejsca zamieszkania. Na zamieszkanie w tym ujęciu składają się dwa elementy: obiektywny - przejawiający się w faktycznym przebywaniu w danym miejscu (tzw. corpus) oraz subiektywny – polegający na ujawnieniu przez osobę woli przebywania tam we względnie trwały sposób (tzw. animus manendi). I o ile ten ostatni element określany jest jako wewnętrzny, psychologiczny, to z perspektywy obrotu prawnego niezbędne jest jego zamanifestowanie na zewnątrz, w sposób obiektywnie sprawdzalny dla osób trzecich, organów administracji publicznej i sądów, czego wyrazem w rozpatrywanym przypadku mógłby być np. wpis do rejestru mieszkańców gminy. W niniejszej sprawie zgromadzone dowody, oceniane przez pryzmat doświadczenia życiowego oraz z uwzględnieniem wymogu racjonalności wskazują, że wyjazd W. K. na W. w czerwcu 1939 r. miał charakter wypoczynkowy, zaś jej dalszy tam pobyt był następstwem okoliczności związanych z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r., a nie dobrowolnej decyzji o zmianie miejsca zamieszkania i stałym tam zamieszkaniu. Niezależnie od powyższego, w rozpatrywanej sprawie brak jest także podstaw do przyjęcia, że poprzedniczka prawna skarżącej miała w D. przed wojną dodatkowe miejsce zamieszkania. Warunkiem zastosowania § 9 rozporządzenia z 1934 r. jest bowiem ustalenie, że dana osoba "zwykle mieszka w dwóch lub więcej miejscowościach". Jak wskazano powyżej, w okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Należy również zauważyć, że wskazane w tym przepisie kryteria: "posiadania siedziby głównej", "wykonywania głównego zawodu lub urzędu" lub "znajdowania się majętności" podlegają uwzględnieniu w celu ustalenia miejsca zamieszkania "stosownie do okoliczności". Oznacza to, że sam fakt posiadania majątku w danej miejscowości nie decyduje o posiadaniu w niej miejsca zamieszkania, bowiem podstawowym kryterium w dalszym ciągu jest fakt zamieszkiwania, czyli stałego pobytu (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 września 2022 r., sygn. akt I OSK 2289/20; z 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2840/17). Nadto związek W. K. z majątkiem pozostawionym w D. nie miał nawet charakteru okazjonalnego, skoro nigdy w nim nie mieszkała, lecz zatrzymywała się podczas swych pobytów na W. u znajomych w majątku G. Mając powyższe na uwadze, wobec niewykazania w sprawie przesłanki domicylu, przewidzianej w art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r., Sąd I instancji zasadnie przyjął, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i w konsekwencji prawidłowo oddalił skargę. Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 193 zdanie drugie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej kasacyjnie.