I OSK 2380/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Czesława Nowak-Kolczyńska del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.A. i W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2348/19 w sprawie ze skargi J.A. i W.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1.oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2020 r. oddalił skargę J.A. i W.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającymi go decyzjami organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący zrzekli się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 2 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ((aktualnie Dz. U. z 2017 r. poz. 2097), dalej: ustawa zabużańska, polegające na ich błędnej wykładni i przyjęcie, że wymogiem wynikającym z tych przepisów jest konieczność udowodnienia faktu dysponowania tytułem prawnym w stosunku do nieruchomości określonej we wniosku o rekompensatę przed wybuchem II wojny światowej, w sytuacji, gdy przepisy ustawy zabużańskiej nie wymagają, aby wnioskodawca miał obowiązek wykazania, by byłemu właścicielowi pozostawionego mienia przysługiwał tytuł własności do niego przed wybuchem II wojny światowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych zgodnie wypowiada się co do charakteru prawnego prawa do rekompensaty. Wskazuje się, że zarówno pod rządami ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, jak i poprzedzającej ją ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 39), prawo rekompensaty (uprzednio prawo zaliczenia) miało stanowić rekompensatę za mienie utracone przez obywateli polskich, zamieszkujących obszar, który po II wojnie światowej znalazł się poza granicami Rzeczypospolitej. Względy odszkodowawcze miały znaczenie drugorzędne, wobec oczywistej potrzeby zapewnienia podstawowych warunków bytowych repatriantom. Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej zawiera nie tylko przepisy prawa materialnego, ale i przepisy o charakterze procesowym, do których należy art. 6 tej ustawy. Przepis ten przewiduje obowiązek udokumentowania przez wnioskodawcę przesłanek warunkujących przyznanie tzw. rekompensaty zabużańskiej, w tym faktu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami państwa polskiego, za pomocą szczególnych środków dowodowych. W art. 6 ust. 1 ustawy zabużańskiej zawarto wymóg, by do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty zostały dołączone dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. W art. 6 ust. 4 tej ustawy wskazano, że takimi dowodami mogą być w szczególności: 1) urzędowy opis mienia, 2) orzeczenie wydane przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny, 3) dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych Republiki Białoruś, Republiki Litewskiej, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy lub innych państw, 4) wydane przez władze polskie dokumenty, które świadczą o posiadaniu obywatelstwa polskiego. W przypadku zaś braku takich dokumentów, w myśl art. 6 ust. 5 ww. ustawy, dowodami w sprawie mogą być oświadczenia dwóch świadków złożone, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka, którzy zamieszkiwali w miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, lub w miejscowości sąsiedniej i nie są osobami bliskimi - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 i Nr 281, poz. 2782 oraz z 2005 r. Nr 130, poz. 1087) - właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Zawarcie w cyt. art. 6 ust. 4 ustawy zabużańskiej sformułowania: "w szczególności" oznacza, że katalog środków dowodowych, ale tylko z dokumentów, ma charakter otwarty. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z zarzutem postawionym w skardze kasacyjnej, sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy uprawniona do uzyskania rekompensaty jest wyłącznie osoba, która wykaże, że była właścicielem nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w momencie wybuchu II wojny światowej. Przepisy ustawy zabużańskiej nie regulują bowiem tej kwestii wprost, skupiając się na innych cechach, którymi muszą charakteryzować się osoby uprawnione do uzyskania rekompensaty, takich jako kwestia obywatelstwa czy miejsca zamieszkania. Mając powyższe na uwadze, należy odnotować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwie linie orzecznicze. Pierwsza z nich, wcześniejsza, wskazuje, że data 1 września 1939 r. nie dotyczy konieczności wykazania bycia właścicielem pozostawionej nieruchomości na ten dzień, gdyż odnosi się ona wyłącznie do przesłanki posiadania obywatelstwa polskiego i (historycznie) zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1367/15, z 6 kwietnia 2016 r., I OSK 1647/14, czy z 3 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1237/14). Nowsza natomiast linia orzecznicza przewiduje, że uprawnionym do rekompensaty za mienie pozostawione jest właściciel nieruchomości zabużańskiej z momentu wybuchu II wojny światowej i jego spadkobiercy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z z 27 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1794/18, z I OSK 1038/16, czy uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 11/13). W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż prawo do rekompensaty winno zatem wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II wojny światowej jego własność, a który to majątek, w związku z wojną, obywatel polski zmuszony był opuścić. Istotne przy tym jest, że – co zresztą wskazał sam autor skargi kasacyjnej – celem ustawy zabużańskiej było częściowe zadośćuczynienie materialne za pozostawienie majątku poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, na skutek zaboru jej terytorium, odebranego w wyniku wybuchu II wojny światowej. Skoro zatem to wybuch II wojny światowej – z zastrzeżeniem art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej – był przyczyną ustanowienia prawa do rekompensaty, to w ocenie sądu ta data powinna być miarodajna dla ustalania, kto powinien być osobą uprawnioną do uzyskania rekompensaty za mienie pozostawione. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że wniosek o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez F.L. dotyczył nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], pow. S., woj. L. W toku postępowania administracyjnego organom nie udało się ustalić, że właścicielem tej nieruchomości na dzień 1 września 1939 r. był F.L. Przeprowadzona kwerenda dokumentów archiwalnych znajdujących się w posiadaniu właściwych instytucji wykazała jedynie, że zgodnie z uwierzytelnionymi kopiami opisów mienia pozostawionego na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej F.L. pozostawił nieruchomości w miejscowości S. przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], które to nieruchomości nie były objęte wnioskiem o przyznanie rekompensaty. Również strony postępowania w trakcie jego trwania nie dostarczyły dowodów wskazujących, że F.L. był w dniu 1 września 1939 r. właścicielem nieruchomości, której dotyczył wniosek, ani nie wskazały, że nieruchomość objęta wnioskiem jest tożsama z nieruchomościami widniejącymi w uwierzytelnionej kopii odpisu mienia pozostawionego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest zatem przesłanek wystarczających do uznania, że nieruchomość, której dotyczył wniosek była w momencie wybuchu II wojny światowej właścicielem F.L., a zatem w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyznania rekompensaty za tę nieruchomość. Zauważyć w tym miejscu również należy, że zgromadzone dokumenty nie pozwalają również na bezsprzeczne ustalenie, że F.L. był kiedykolwiek właścicielem spornej nieruchomości. Ustalenie bowiem, że od 1950 r. toczyła się "sprawa" dotycząca F.L., w ramach której zgromadzono dwa plany generalne nieruchomości w S. przy ul. [...], dz. nr [...], wycenę zbiorczą nieruchomości w S. nr [...] sporządzoną w dniu [...] września 1958 r. przez Naczelnika Biura Inwentaryzacji, plan kondygnacji budynku mieszkalnego nr [...] w S., zestawienie wewnętrznych pomiarów i obliczeń dla pomieszczeń budynku nr [...] przy ul. [...] nie oznacza, że osoba ta była właścicielem wspomnianej nieruchomości. Dokumenty te mogą jedynie wskazywać, że F.L. przysługiwało do tej nieruchomości prawo o nieokreślonym charakterze niekoniecznie będące prawem własności. W tym miejscu należy wskazać – co zresztą było już uprzednio podkreślane – że zgodnie z art. 2 ustawy zabużańskiej prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on wymogi określone tym przepisem. Oznacza to, że w toku postępowania o przyznanie rekompensaty prawo własności wnioskodawcy lub jego spadkobierców musi zostać wykazane. Prawo własności udokumentowane przy zastosowaniu szeregu dokumentów wskazanych w art. 6 ustawy zabużańskiej. Fakt, że katalog środków dowodowych określony w tym przepisie nie jest katalogiem zamkniętym, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku zgromadzenia dowodów potwierdzających prawo własności wnioskodawcy lub jego spadkodawcy. Mając na uwadze, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie zgromadzono dokumentów wskazujących, że sporna nieruchomość stanowiła w dniu 1 września 1939 r. własność F.L., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok, nie naruszył art. 2 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy zabużańskiej. Należy też mieć na uwadze, że ciężar dowodzenia faktów mających wpływ na ustalenie przesłanki dotyczącej prawa własności nieruchomości, jak to wyżej podniesiono, nie spoczywa wyłącznie na organie, bo w tej materii należy oczekiwać co najmniej istotnego współdziałania strony w poszukiwaniu środków dowodowych i prezentacji racji, co wynika nie tylko z brzmienia art. 6 ustawy, ale i z obecnie obowiązującej regulacji k.p.a. Nie można przerzucać całego ciężaru dowodowego w tego rodzaju postępowaniach na organ, bo zasadą jest obowiązek wykazania relewantnych okoliczności faktycznych przez stronę, a działanie organu mające umocowanie w regułach postępowania administracyjnego ma tylko charakter uzupełniający (por. m.in. wyroki NSA z 22 marca 2011 r., I OSK 742/10; z 6 lutego 2015 r., I OSK 1295/13). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.