I OSK 1115/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1817/09 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1817/09 oddalił skargę [...]S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z póż. zm.- dalej powoływanej jako ustawa z dnia 10 maja 1990 r.), stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. mienie państwowe obejmujące nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej S., obręb [...], oznaczoną jako działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], stało się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością Gminy [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosły [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K., podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość nie może podlegać komunalizacji, ponieważ w dniu 27 maja 1990 r. należała przedsiębiorstwa państwowego [...], wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymała w mocy powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego. Komisja stwierdziła przy tym, że materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., który przewidywał komunalizację z mocy prawa mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego w dniu wejścia w życie ustawy do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość gruntowa stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała we władaniu przedsiębiorstwa państwowego [...]. Przedsiębiorstwo, jak wynikało z treści art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), gospodarowało wydzielonym i nabytym mieniem, zapewniając jego ochronę. Przed dniem 27 maja 1990 r. państwowe nieruchomości gruntowe, zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, przekazywane były państwowym osobom prawnym (w tym przedsiębiorstwu [...]) w zarząd. Przedtem nieruchomości takie oddawane były użytkowanie na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych. Wszystkie państwowe jednostki miały obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów, którymi władały. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami zarząd gruntami państwowymi był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy nabycia nieruchomości. Zatem sama decyzja o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd nie może być uznana za wystarczający dowód ustanowienia zarządu w sensie prawnym. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała nadto, że [...] miały obowiązek ewidencjonowania wydzielonych przedsiębiorstwu nieruchomości w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa [...] (Dz.U. Nr 81 poz. 714). Udokumentowanie dopełnienia tego obowiązku należało do odwołującego się, a ten mimo skierowanych do niego wezwań z powinności tej nie wywiązał się. W niniejszej sprawie nie ma więc podstaw do uznania, że przedsiębiorstwo [...] uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. tytuł prawny do spornej nieruchomości. W szczególności nie wynika to ani z rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r., ani z przepisów regulujących status prawny tego Przedsiębiorstwa, w tym ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym [...]. Przekazywanie przedsiębiorstwom prawnorzeczowego tytułu do składników mienia ogólnonarodowego stanowiących nieruchomości, z uwagi na charakter tego rodzaju mienia, zawsze było bowiem sformalizowane, niezależnie od tego, kiedy objęcie takiego mienia faktycznie miało miejsce. W ocenie organu brak było podstaw do zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., które to przepisy wyłączały spod komunalizacji mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych, w tym z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 11 ust. 1 pkt 1) oraz mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym (art. 11 ust. 1 pkt 2). Jeżeli chodzi o zakres wyłączenia opisany w art. 11 ust. 1 pkt 2, to nie mógł on być zastosowany przede wszystkim dlatego, że określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało przynależność mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, a poza tym przedsiębiorstwo takie powinno być umieszczone w wykazie ustalonym przez Radę Ministrów, zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (m. innymi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1457/06). Organ II instancji stwierdził, że jeżeli chodzi o przesłankę komunalizacji mienia w postaci "należenia" (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.), to zgodnie z art. 34 k.c. w brzmieniu wówczas obowiązującym oraz ustaloną w orzecznictwie zasadą, mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego było to mienie Skarbu Państwa, które nie znajdowało się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. W 13/91). Skoro sporne mienie było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem państwowym i należało ono-w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jednocześnie nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa, to Wojewoda Małopolski miał obowiązek potwierdzenia nabycia prawa własności spornej nieruchomości przez Gminę [...] z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...] S.A. w W., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Rozstrzygnięciom tym spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez uznanie, że brak podstaw do uwłaszczenia nieruchomości jest wystarczającą przesłanka do jej komunalizacji oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający słuszny interes skarżącego, a nadto dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że spełnione zostały przesłanki komunalizacji wyrażone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ponadto zarzucono naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczenie się jedynie do rozpatrzenia zarzutów skarżącego. W obszernym uzasadnieniu spółka podniosła między innymi, że interpretacja art. 5 ust. 1 dokonana przez organ zmierza do wykazania, iż brak spełnienia przesłanek do uwłaszczenia danego mienia powoduje, że mienie to niejako automatycznie podlega komunalizacji. Organy obu instancji skupiły się na wykazaniu, że [...] nie posiadało prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości, mimo, że treść art. 5 ust. 1 nie wymienia takiej przesłanki, jako koniecznej do komunalizacji mienia państwowego. Interpretacja taka jest sprzeczna z treścią powołanego przepisu oraz z celem, w jakim został on uchwalony. Dodatkowo organ odwoławczy w sposób całkowicie swobodny odmówił mocy dowodowej dokumentom przedłożonym do akt sprawy, w szczególności decyzji wywłaszczeniowej. Nie przeprowadził również postępowania dowodowego celem ustalenia przesłanek koniecznych do komunalizacji mienia. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), oddalił skargę [...] S.A. w W. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowana decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2009 r. ma charakter deklaratoryjny, to znaczy, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.- dalej powoływana jako ustawa z dnia 10 maja 1990 r.), to jest w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podstawowym znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawie ma zatem ustalenie czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe było jedynie władztwem faktycznym. Oczywistym przy tym jest, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990r musi być oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. W ocenie Sadu I instancji organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że w dacie 27 maja 1990 r., z którą ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa własności mienia ogólnonarodowego, spełniającego przesłanki określone w art.5 ust.1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990r, Polskie Koleje Państwowe nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że we wskazanym dniu sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu [...], o czym świadczy wypis z rejestru gruntów oraz odpis z księgi wieczystej. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.- dalej powoływana jako ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r.) w swoim art. 38 przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie z jego brzmieniem dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu im gruntów, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły- stosownie do art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.- złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. (którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r.) o gospodarce terenami w miastach i osiedlach stanowiła, że państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przekształcało się w prawo zarządu. Zatem sam fakt posiadania nie decydował o powstaniu tytułu prawnego do nieruchomości. Grunty mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. W sprawie wbrew zarzutom strony skarżącej nie ma zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie w pełni zasługuje na aprobatę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, zdaniem WSA w Warszawie, trafnie ponadto przyjęła, że prawa zarządu [...] do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym [...]. Z powołanego przepisu w żaden sposób nie wynika, aby ustanawiał on z mocy prawa zarząd na rzecz [...] w stosunku do konkretnych nieruchomości albo chociażby potwierdzał on ustanowiony uprzednio zarząd [...]. Tytuł prawny [...] nie wynika też z rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "[...]". Reasumując, WSA w Warszawie ocenił, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła bowiem całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie miało ustalenie po stronie [...] istnienia bądź nieistnienia tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości. Słusznie zatem organy orzekające zajęły się wyjaśnieniem powyższej kwestii. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodły [...] S.A. z siedzibą w W., reprezentowane przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. poprzez przyjęcia, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa opierając swą decyzję na wymienionych przepisach, zasadnie uznała, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji; - art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego; - art. 34 i 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz.U. Nr 84 poz. 948 ze zm.) polegające na jego błędnej wykładni poprzez niezastosowanie pomimo, że przepisy te stanowią podstawę nabycia z mocy prawa gruntów pozostających w posiadaniu PKP, co oznacza, że dla tych nieruchomości stosuje się art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.; Spółka wytknęła ponadto złamanie zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu przez Sąd nieustalenia przez organy administracji rozpoznające niniejszą sprawę przesłanek pozytywnych art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to jest należenia mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; - art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit a lub c tej ustawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. organy obu instancji powinny ustalić przesłanki pozytywne komunalizacji mienia, to znaczy muszą zbadać, czy w dacie 27 maja 1990 r. należało ono do terenowych organów administracji stopnia podstawowego. Takich zaś ustaleń w sprawie nie poczyniono. Ponadto zgodnie z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r. sygn. akt W 12/92 przez pojęcie "zarządzanie" należy rozumieć wykonywanie przez terenowe organy czynności o charakterze faktycznym. Trybunał Konstytucyjny uznał to pojęcie za tożsame z pojęciem "należące do". Tym samym pojęcie to nie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy zwłaszcza, że w okresie obowiązywania jedności mienia ogólnonarodowego aspekt ten odnoszony był jedynie do państwa, któremu przysługiwała niepodzielna własność mienia ogólnonarodowego. Państwowym osobom prawnym przekazywane było mienie dla realizacji ich zadań. Jednakże zarząd nie stanowił tytułu prawnego do powierzonej rzeczy. Zarząd jako określony stan faktyczny pozwalający danej jednostce realizować jej zadania, cel społeczno- gospodarczy, stanowił zatem podstawę do działania tej jednostki w imieniu własnym, bądź w imieniu Skarbu Państwa w stosunku do powierzonego mienia. Wobec czego ustalenie w trakcie postępowania komunalizacyjnego, że dana część mienia służy wykonywaniu zadań państwowej osoby prawnej oznacza, zdaniem skarżącego kasacyjnie, że należała ona w dacie 27 maja 1990 r. do tego podmiotu, a zatem nie należała do terenowego organu administracji. W ocenie autora skargi kasacyjnej także art. 38 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomościami nie stanowił podstawy do przyjęcia obowiązku po stronie państwowych osób prawnych uzyskiwania "tytułu prawnego" do nieruchomości. Przepis ten wskazywał jedynie sposób przekazania nieruchomości państwowych państwowym osobom prawnym w dacie jego obowiązywania. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji spółka nigdy nie uważała, że do jej mienia zastosowanie ma art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wręcz przeciwnie skarżący wywodził, że do mienia [...] przepis ten nie ma zastosowania, gdyż nie dotyczy mienia przedsiębiorstw innych niż podległe byłym radom narodowym lub im podporządkowanym. Do tego rodzaju mienia ma zastosowanie art. 5 ust. 4, co nie jest objęte wyłączeniem art. 11. Nadto wykaz przedsiębiorstw będący załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. nie dotyczył przedsiębiorstw o charakterze ogólnonarodowym podporządkowanym organom administracji centralnej, a takim przedsiębiorstwem było [...]. Z tej przyczyny [...] nie zostało wymienione w załączniku do rozporządzenia. W świetle art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. gminy otrzymały z mocy prawa jedynie mienie należące do terenowych organów administracji stopnia podstawowego i podległych im jednostek, oraz mogły otrzymać- w trybie przekazania- mienie należące do terenowych organów administracji stopnia wojewódzkiego i podległych im jednostek lecz wyłącznie służące użyteczności publicznej, a także inne mienie. Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/04, skarżący kasacyjnie podniósł, że grunty, które w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w zarząd, nie stały się własnością gminy z mocy prawa. Dokonana w przywołanym wyżej orzeczeniu wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, że w ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca wprowadzając regulacje art. 34 i 34 a ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji [...], kierował się założeniem, że grunty te pomimo braku dokumentów o zarządzie nie stały się z mocy prawa własnością gmin- pozostały własnością Skarbu Państwa. Wykładnia tych przepisów dokonana przez Sąd I instancji prowadzi do sytuacji, że stają się one normami pustymi. Jeżeli bowiem brak dokumentów o zarządzie gruntów [...] przesądza o komunalizacji mienia, to hipoteza art. 34 i 34 a powołanej ustawy o komercjalizacji nie istnieje jako określony stan faktyczny. W demokratycznym państwie prawnym takie rozwiązanie prawne jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, niedopuszczalne (art. 2 w związku z art. 8 Konstytucji RP). Organy administracyjne nie przeprowadziły żadnych czynności dowodowych na okoliczności wskazane w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co zostało błędnie zaakceptowane przez WSA w Warszawie. Organy nie ustaliły, czy sporne działki należały do terenowych organów administracji bądź podmiotów enumeratywnie wyliczonych w treści art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa dokonała jedynie ustaleń na okoliczność ewentualnego powstania zarządu po stronie [...]. Błędna wykładnia powołanych przepisów prawa materialnego skutkowała naruszeniem przepisów postępowania a mianowicie art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zasada ta-poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. oznacza pełne związanie określonymi przez kasatora podstawami zaskarżenia. Oznacza to konieczność powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów, którym- zdaniem skarżącego- miał uchybić Sąd I instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zarzutu złamania prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie kasator zarzucił WSA w Warszawie naruszenie wskazanych "w szczególności" przepisów prawnych. Użyte w podstawach kasacyjnych sformułowanie " w szczególności" może wskazywać, że kasator oczekiwał, iż NSA zbada sprawę ponownie, nie ograniczając się tylko do wytkniętych przyczyn wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku. Taki założenie jest błędne. Sąd kasacyjny może bowiem analizować jedynie zasadność zarzutów kasacyjnych. Nie jest natomiast uprawniony do ich konkretyzowania czy uzupełniania. Nie może też domniemywać intencji strony i samodzielnie ustalać złamanie, jakich jeszcze przepisów- oprócz przykładowo zasygnalizowanych- zamierzała ona zarzucić Sądowi I instancji. Rozpatrywana skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt.1 i pkt.2 P.p.s.a. Naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania, tj. art.151 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., skarżąca spółka upatruje przede wszystkim w oddaleniu przez ten Sąd skargi, mimo niewyjaśnienia i nierozpatrzenia przez organy administracji wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. W związku z tym zauważyć należy, że zgodnie z art.145 § 1 pkt.1 lt.c P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla decyzję (postanowienie) w całości lub w części, gdy stwierdzi, że naruszenie przez organ przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i literaturze przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonego aktu. Potencjalny wpływ naruszeń procesowych jest niezbędnym warunkiem uwzględnienia skargi. Brzmienie art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów procesowych, to wynik sprawy najprawdopodobniej byłby inny. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności zostały bowiem należycie wyjaśnione oraz rozważone przez Sąd I instancji, a poprzednio organy orzekające w sprawie. Postępowanie komunalizacyjne dotyczące przedmiotowej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się z mocy prawa mieniem właściwych gmin z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. dnia 27 maja 1990 r, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zadaniem organu właściwego do wydania decyzji na tej podstawie jest ustalenie, czy mienie, o nabycie którego ubiega się gmina, było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym) i należało wówczas do rad narodowych lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a jeżeli tak, to czy nie zachodzi przeszkody wykluczające jego komunalizację. W orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu lat ugruntowany jest pogląd- i stanowisko to podziela także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejsza sprawą- że stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej są Skarb Państwa i właściwa gmina. Pozostałe podmioty, aby być stroną tego postępowania muszą wykazać się posiadaniem w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnorzeczowego do komunalizowanego mienia. Decyzje kończące takie postępowanie mają bowiem charakter deklaratoryjny i potwierdzają jedynie stan faktyczny oraz prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Pojęcie "należące do" użyte w powołanym przepisie oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w znaczeniu prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym, nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są tożsame z pojęciem "należy do", które w samym zakresie semantycznym wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tej mierze utrwalone (zob. wyroki: z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt I SA 1342/99, publ. LEX nr 78921; z dnia 2 lutego 2006 r. o sygn. akt I OSK 1295/05, publ. LEX nr 194864; z dnia 16 marca 2006 r. o sygn. akt 583/05, publ. LEX nr 198195, a także wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. I OSK 942/07 i dnia 22 października 2010 r. sygn. I OSK 42/10 publik. w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego). Zatem tylko legitymowanie się w dniu 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do komunalizowanej nieruchomości powoduje, że dany podmiot ma w przedmiotowym postępowaniu interes prawny i nabywa w nim przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z powyższych względów w zaskarżonym wyroku prawidłowo skupiono się przede wszystkim na ocenie przysługiwania skarżącej spółce tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, gdyż okoliczność ta miała decydujące znaczenie dla oceny, czy [...] S.A. przysługuje przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Sąd I instancji trafnie przy tym zauważył, że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, czyli wypis z rejestru gruntów spornego mienia wedle jego stanu z 1990 r. oraz odpis z księgi wieczystej nr [...], wskazują, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość gruntowa, stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu przedsiębiorstwa państwowego [...]. Ponadto z treści decyzji Wojewody Małopolskiego wynika, że w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez ten organ Spółka [...] poinformowała, że nie posiada żadnego dokumentu, który potwierdzałby tytuł prawny zarządu [...]. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego. [...] nie przedstawiły, bo nie posiadały, żadnego dokumentu potwierdzającego dysponowanie tytułem prawnym do przedmiotowego gruntu. Nie powołały też istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które miałyby podlegać dowodzeniu w postępowaniu administracyjnym. Trafne jest także stanowisko WSA Warszawie, że skarżąca prawa do spornej nieruchomości nie może wywodzić z aktów regulujących status prawny przedsiębiorstwa [...], a przede wszystkim z ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]". Przepis art. 46 tej ustawy przewidywał jedynie, że nadzór nad [...] sprawował Minister Transportu, Żeglugi i Łączności oraz wykonywał on funkcje organu założycielskiego w stosunku do przedsiębiorstwa. Natomiast art. 16 stanowił, że mienie [...] było wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego (ust. 1), a Przedsiębiorstwo wykonywało wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych (ust. 4). Powyższa ustawa nie mogła być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu do spornej nieruchomości. Jej przepisy nie wskazywały bowiem, że do konkretnego mienia będącego w posiadaniu [...], przysługuje temu przedsiębiorstwu prawo zarządu, czy inny określony tytuł prawny. Uprawnień do spornej nieruchomości spółka nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Grunty, o których mowa w art. 34a, a więc te, które wskazuje art. 34 tej ustawy, mogą być komunalizowane w trybie art. 5 ust. 3 i 4, nie podlegają zaś komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. z dniem 27 maja 1990 r. Wynika to wyraźnie z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005r., sygn. akt K 30/03, w którym dokonano oceny zgodności z Konstytucją art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieporozumieniem jest ponadto powoływanie się przez skarżącą na decyzję wywłaszczeniową. Z rozstrzygnięcia tego wynika bowiem, że wywłaszczenie nastąpiło na potrzeby [...], a nie iż Przedsiębiorstwu [...] z mocy tego rozstrzygnięcia ma przysługiwać jakikolwiek tytuł prawny do wywłaszczonej nieruchomości Skoro poprzednik prawny skarżącej spółki, czyli Przedsiębiorstwo Państwowe [...], w dniu 27 maja 1990 r. nie dysponowało tytułem prawnym do omawianej nieruchomości, to nie może ulegać wątpliwości, że Spółka [...] nie miała interesu prawnego do uczestniczenia w postępowaniu komunalizacyjnym. Tym samym nie była ona legitymowana do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, co winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego a nie merytorycznym rozpoznaniem tego odwołania przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową. Na powyższe nie zwrócił uwagi Sąd I instancji. Wadliwość ta– zwłaszcza wobec braku w tym zakresie stosownego zarzutu kasacyjnego-nie jest jednak takim uchybieniem, które uzasadniałaby uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.