I OSK 114/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 381/12 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 4 października 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 381/12, oddalił skargę J. P. na decyzję Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w R. mianował J. P. na stanowisko oficera operacyjnego w wydziale operacyjnym w zmianowym rozkładzie służby, ustalając jednocześnie uposażenie na podstawie art. 88 ust. 5 i art. 89 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. nr 12 z 2009 r. poz. 68, dalej określana jako "ustawa o Państwowej Straży Pożarnej"). W złożonym od tej decyzji odwołaniu J. P. zarzucił wydanej decyzji błędną podstawę prawną przyznanego uposażenia oraz naruszenie przepisów art. 10, art. 11 i art. 107 K.p.a. Decyzją nr [...] z [...] marca 2012 r. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy stwierdzając, że podziela zasadność odwołania tylko w części dotyczącej pominięcia w sentencji decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w R. ust. 1 art. 89 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Zauważył jednak, że zarzut ten został uwzględniony przez organ I instancji, który postanowieniem z [...] lutego 2012 r. sprostował oczywisty błąd pisarski. Uchybienie w powyższym zakresie wynikło jedynie z błędu pisarskiego, albowiem w uzasadnieniu decyzji podstawa prawna była pełna i zgodna ze sprostowaniem. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej nie uznał natomiast zasadności zarzutu, że podstawą prawną zachowania stronie uposażenia powinien być art. 89 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i w tym zakresie wskazał, że przepis ten w odniesieniu do strony nie ma zastosowania, gdyż w jego sytuacji uposażenie na stanowisku ustalał Komendant Miejski, a nie Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej. Jako całkowicie niezasadne ocenił zarzuty naruszenia art. 10 i 11 K.p.a. uznając, że ich powołanie nie znajduje odzwierciedlenia w prowadzonym w sprawie postępowaniu. Ponadto wskazał, że decyzja organu I instancji, po sprostowaniu oczywistego błędu pisarskiego, zawiera wszystkie elementy wyliczone w art. 107 K.p.a., w szczególności szeroko uzasadniono podstawy prawne i faktyczne podjętego rozstrzygnięcia. Nie zgadzając się z wydaną decyzją J. P. wywiódł od niej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w treści której podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 10, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. i zawarł wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w R. W uzasadnieniu skargi jej autor zaakcentował, że z zaskarżonej decyzji nie można wywieść dlaczego skarżący został mianowany na stanowisko oficera operacyjnego w wydziale operacyjnym w zmianowym rozkładzie czasu służby, zaszeregowanym w niższej grupie uposażenia, bez zachowania dotychczasowej grupy uposażenia. Zauważył, że mianowanie funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej na niższe stanowisko służbowe, po przeniesieniu go do innej jednostki organizacyjnej powinno być poprzedzone postępowaniem administracyjnym, podczas którego zostaną funkcjonariuszowi przedstawione przyczyny przeniesienia oraz wykazany zostanie brak możliwości mianowania na stanowisko równorzędne. Brak takiego postępowania stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.). Mimo obowiązującej w Państwowej Straży Pożarnej zasady dyspozycyjności funkcjonariuszy decyzja o mianowaniu na stanowisko służbowe jest decyzją uznaniową i jako taka powinna być szczegółowo uzasadniona, a takiego uzasadnienia nie zawiera ani decyzja organu I instancji ani decyzja II instancji. Stanowi to naruszenie zasady informowania stron (art. 9 K.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto podniósł, że w czasie rozmowy kadrowej ze skarżącym zaproponował mu przeniesienie z urzędu do miejscowości najbliższej jego miejsca zamieszkania na stanowisko starszego specjalisty w wydziale operacyjnym w systemie dziennym lub na stanowisko oficera operacyjnego w miejskim stanowisku kierowania w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w R. Wskazał, że istniejąca w dniu przeniesienia skarżącego obsada etatowa pozwalała jedynie na mianowanie skarżącego na to stanowisko służbowe, ponieważ w jednostce nie było innych wolnych stanowisk oficerskich. 4 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał powołany na wstępie wyrok. W jego uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że kontrolowane decyzje, w szczególności decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w R., wskazują na przesłanki, którymi kierowały się organy służbowe przy podejmowaniu decyzji o mianowaniu skarżącego na stanowisko oficera operacyjnego w jednostce Państwowej Straży Pożarnej w R. Jednocześnie Sąd zauważył, że i Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej odniósł się do zarzutów dowolności w mianowaniu na stanowisko służbowe podnosząc, że odbył ze skarżącym stosowną rozmowę kadrową, w czasie której wyjaśnił mu powody przeniesienia i zaproponował dwa stanowiska służbowe w jednostce Państwowej Straży Pożarnej w R. Powyższe w ocenie Sądu powoduje, że oceniana decyzja, wbrew zarzutom skargi, nie nosi cech dowolności. Zarówno jej uzasadnienie, odpowiadające zdaniem Sądu i spełniające podstawowe wymogi art. 107 § 1 i 3 K.p.a., jak też okoliczności faktyczne sprawy, wystarczająco wykazują powody mianowania strażaka na stanowisko służbowe w jednostce Państwowej Straży Pożarnej w R. i tym samym określenia dla niego konkretnego przydziału służbowego w nowej jednostce, do czego przełożeni są zobowiązani ustawowo. Sąd I instancji stwierdził również, że na zgodność z prawem mianowania skarżącego na stanowisko oficera operacyjnego w Państwowej Straży Pożarnej w R. nie ma wpływu wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 231/12 uchylający decyzje organów służbowych Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie przeniesienia skarżącego do dalszego pełnienia służby w innej jednostce Państwowej Straży Pożarnej. Sąd zauważył, że sądowa kontrola tego rodzaju decyzji personalnych (tj. mianowania na stanowisko służbowe w Państwowej Straży Pożarnej) jest ograniczona, ponieważ sąd administracyjny nie jest władny do oceny celowości zmian kadrowych i organizacyjnych w jednostkach państwowej straży pożarnej, jak również nie może ingerować w politykę kadrową tej formacji. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych jest ograniczona do sprawdzenia, czy wydana decyzja mieści się w granicach uznania administracyjnego, czy nie jest dowolna i została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, a w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, te warunki są zachowane. Zdaniem Sądu I instancji skarżącemu prawidłowo także ustalono uposażenie na nowym stanowisku z powołaniem jako podstawy prawnej art. 89 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej J. P. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Podnosząc powyższy zarzut, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności mającej wpływ na wynik postępowania, mianowicie faktu, że mianowanie skarżącego na stanowisko służbowe nastąpiło w wyniku przeniesienia go do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Straży Pożarnej w R. Decyzja organu II instancji – Komendanta Głównego PSP z [...] stycznia 2012 r. nr [...] została uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 231/12. Mianowanie więc skarżącego na stanowisko służbowe nie powinno nastąpić przed uprawomocnieniem się przywołanego wyroku dotyczącego zagadnienia wstępnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują. Wynikająca z art. 183 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd ten jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia z art. 174 P.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza podniesionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do unormowania art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna będąca przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie oparta została na drugiej ze wskazanych wyżej podstaw kasacyjnych, to jest na naruszeniu przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego, toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania, jeżeli orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić podstawę do rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu. W takim przypadku w sprawie sądowoadministracyjnej występuje tzw. zagadnienie wstępne (kwestia prejudycjalna). Dla sądu kwestią wstępną jest wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Sąd administracyjny przeprowadza kontrolę zaskarżonego aktu i aktów poprzednich według kryterium ich zgodności z prawem, według stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w R., mianująca J. P. z dniem [...] lutego 2012 r. na stanowisko oficera operacyjnego w Wydziale Operacyjnym w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w R., została wydana [...] stycznia 2012 r. W tej dacie decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, utrzymująca w mocy decyzję [...] Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w zakresie przeniesienia J. P. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w R. i ustalająca datę tego przeniesienia na dzień [...] lutego 2012 r., była już ostateczna. Decyzja ta została wydana [...] stycznia 2012 r. i doręczona skarżącemu [...[ stycznia 2012 r. Z tą datą weszła zatem do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne z niej wynikające. Jako decyzja ostateczna podlegała wykonaniu. Wniesienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z art. 61 § 1 P.p.s.a., nie wstrzymało jej wykonania. Tak ukształtowane okoliczności faktyczne obowiązany był wziąć pod uwagę Sąd I instancji, badając legalność zaskarżonej decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Dla oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, okolicznością irrelewantną jest wynik postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Komendanta Głównego PSP w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe. Formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie obowiązany jest wykazać możliwy istotny wpływ wskazanego uchybienia wiążącego się z naruszeniem przepisów postępowania, na treść rozstrzygnięcia. Jak się wydaje w rozpoznawanej sprawie, kasator wpływu tego upatruje w uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 27 czerwca 2012 r. w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 231/12, decyzji Komendanta Głównego PSP i uznając, że mianowanie skarżącego na stanowisko służbowe nie powinno nastąpić przed uprawomocnieniem się tego wyroku. Wskazać w związku z powyższym należy, że przywołany przez skarżącego kasacyjnie wyrok został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 lutego 2014 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 2513/12, który orzeczeniem tym oddalił nadto skargę J. P. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej. Istotnym z punktu widzenia oceny ewentualnego wpływu podnoszonego w skardze kasacyjnej uchybienia na wynik sprawy jest charakter przepisu art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przepis ten określa fakultatywną podstawę zawieszenia. O zawieszeniu postępowania w tym przypadku decydują względy celowościowe. W sytuacji jednak, gdy istnieją instrumenty prawne umożliwiające stronie eliminację rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona, zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego wydaje się niecelowe. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, w sytuacji gdyby decyzja o przeniesieniu J. P. na inne stanowisko służbowe została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego, przed skarżącym otworzyłaby się możliwość wzruszenia decyzji o mianowaniu w trybie wznowieniowym. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie Sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Jednakże wobec przywołanego powyżej rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący z przewidzianej cytowanym przepisem sposobności nie będzie mógł skorzystać. Uwzględniając powyższe, nie można przyjąć, że nieskorzystanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z możliwości zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego miało istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Z tych też powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.