I OSK 1141/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PKP Spółki Akcyjnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1277/21 w sprawie ze skargi PKP Spółki Akcyjnej w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 września 2021 r. nr SKO.GN/4160/122/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1277/21 oddalił skargę PKP S.A. w Warszawie (dalej także: skarżąca, Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 30 września 2021 r., SKO.GN/4160/122/2021, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 19 sierpnia 2021 r., nr GS-03.6841.3.2020.DW o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miejskiej Kraków, położonej w Krakowie, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,2383 ha oraz nr [...] o pow. 0,0031 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w Krakowie IV Wydział Ksiąg Wieczystych, na cele infrastruktury kolejowej wraz z prawem własności obiektów trwale z gruntem związanych, wymienionych w wykazie środków trwałych według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. W skardze kasacyjnej Spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Spółka wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) przez niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie braku dokonania właściwych ustaleń faktycznych dających podstawy do rozstrzygnięcia, że skarżącej przysługiwało prawo zarządu nieruchomości bądź inny tytuł prawny do nieruchomości uzasadniający stwierdzenie nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 i 2 k.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że oświadczenie złożone w trybie art. 75 § 1 i 2 k.p.a. nie jest wystarczające do dokonania ustaleń faktycznych dających podstawy do rozstrzygnięcia, że skarżącej przysługiwało prawo zarządu nieruchomości ani inny tytuł prawny do nieruchomości uzasadniający stwierdzenie nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1145; dalej: u.g.n.) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie (Dz.U. z 1998 r., Nr 23, poz.120; dalej: rozporządzenie) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżącej nie przysługiwało prawo zarządu nieruchomości ani inny tytuł prawny do nieruchomości uzasadniający stwierdzenie nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo istnienia oświadczenia Spółki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w odniesieniu do działki objętej wnioskiem wydane zostało orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 3 listopada 1954 r. o wywłaszczeniu gruntu na rzecz Skarbu Państwa, a nadto złożone zostało oświadczenie zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzające przekazanie PKP przedmiotowego terenu w zarząd. Tymczasem WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku zakwestionował skuteczność przedmiotowych dowodów, które na mocy § 4 ust. 3 rozporządzenia również stanowią wystarczający (samodzielny) dowód potwierdzający istnienie prawa zarządu. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w tym trybie można dowodzić istnienia prawa zarządu jedynie wtedy, gdy przesądzone zostanie uprzednio, że prawo zarządu nieruchomości zostało ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty stwierdzające te okoliczność. Nie było zatem podstaw do przyjęcia, że powołane przez skarżącą dowody nie są wystarczające dla stwierdzenia istnienia prawa zarządu albo innego tytułu prawnego do nieruchomości uzasadniającego stwierdzenie nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Podstawą prawną zgłoszonego wniosku o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i prawa własności obiektów trwale z gruntem związanych był art. 200 ust. 1 u.g.n. Warunkiem nabycia wskazanych praw jest, aby grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego) w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawały w zarządzie państwowej osoby prawnej, innej niż Skarb Państwa. Nie jest kwestionowane, że w postępowaniu nie uzyskano żadnego z dowodów, wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie przedłożyła ich także strona. Kwestia sporną w niniejszej sprawie jest, czy w takiej sytuacji strona posiadanie prawa zarządu do nieruchomości wykazała za pomocą oświadczenia złożonego przez Dyrektora i Zastępcę Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami i czy w sprawie w związku z tym powinien znaleźć zastosowanie § 4 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano wykładni tego przepisu przyjętej przez organy administracji, zgodnie z którą oświadczenia takie lub zeznania muszą wskazywać na konkretny, wymieniony w § 4 ust. 1 rozporządzenia dokument. Z mocy tego przepisu, stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu nie musi opierać się tylko na dokumentach określonych w ust. 1, albowiem może istnieć sytuacja, w której wymienione w tym przepisie dokumenty się nie zachowały i wówczas stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Skoro przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia odnosi się do "dotychczasowego prawa zarządu", to zeznania świadków czy oświadczenia stron muszą określać, w jaki sposób prawo zarządu zostało ustanowione w przeszłości. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 10 grudnia 2021 r., I OSK 80/19, jak też w powołanych w nim wyrokach NSA z 3 listopada 2015 r., I OSK 435/14 oraz z 30 listopada 2016 r., I OSK 30/15. Zatem jeżeli chodzi o kwestię dokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych, niż dokumenty, środków dowodowych (oświadczenia strony lub zeznań świadków) to dowody te mogą potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wobec tego, wnioskodawca uwłaszczenia winien wskazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd użytkowanie), które później zaginęły, czy uległy zniszczeniu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok NSA z 23 listopada 2009 r., I OSK 207/09 i z 2 lutego 2024 r., I OSK 2069/20). Nie sposób zatem zgodzić się ze skargą kasacyjną, że sam fakt złożenia oświadczenia o przysługiwaniu Spółce prawa zarządu do stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości, wypełniał przesłankę ustaloną przepisem art. 200 ust. 1 u.g.n. Zeznania świadków lub oświadczenia stron dotyczą ich wiedzy o pewnych faktach. Zgodnie z art. 75 § 2 k.p.a. odebranie oświadczenia od strony następuje na jej wniosek, pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Odpowiedzialność taka może dotyczyć tylko sfery faktów, nie opinii czy przekonań. Składający zeznania lub oświadczenie powinien odnieść się do swojej wiedzy na dany temat, wskazać jej źródła. W niniejszej sprawie organy administracji nie przekroczyły granic swobodnej oceny dowodów odmawiając złożonemu oświadczeniu mocy dowodowej, albowiem w swej treści nie zawiera ono żadnych danych dotyczących tego, w oparciu o jakie źródła, jakie konkretnie fakty poznały osoby składające oświadczenia, które wskazują na ustanowienie w przeszłości prawa zarządu do nieruchomości. Jest oczywiste, że dane te nie muszą dotyczyć numerów i dat wydanych decyzji, ale mając na względzie katalog dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, mogą się one odnosić do zróżnicowanych, ale jednak skonkretyzowanych informacji związanych z okolicznościami, które mogły być źródłem prawa zarządu. Takich treści złożone oświadczenia nie zawierają. Tymczasem, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, dokumenty stanowiące podstawę stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu wskazuje się w uzasadnieniu decyzji. Jest to dodatkowy argument wskazujący, że zeznania czy oświadczenia powinny zawierać odniesienie do dokumentów, z punktu widzenia środków dowodowych zeznania świadków czy oświadczenia stron są dowodami innymi niż dokumenty. Nie podważono także w skardze kasacyjnej stanowiska Sądu I instancji, że zgodnie z danymi ujawnionymi w Krajowym Rejestrze Sądowym, osoby które złożyły oświadczenia nie są uprawnione do reprezentowania Spółki, nie mogą zatem ich oświadczenia być traktowane jako oświadczenie strony postępowania. Nie jest wobec powyższego uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i 2 k.p.a., złożone oświadczenia nie było wystarczające do przyjęcia, że poprzednikowi prawnemu Spółki przysługiwało prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a., Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organy prawidłowo. Spółka nie przedłożyła żadnego z dokumentów, o jakich mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia i przyznała, że takowych nie posiada. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut wadliwych i niedostatecznych ustaleń Spółka nie określiła, jaki dowód istotny ze względu na przedmiot poszukiwania został pominięty. Dowód z oświadczenia złożonego przez Dyrektora i Zastępcę Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami został natomiast oceniony prawidłowo. W konsekwencji nie uzasadnia uchylenia wyroku zarzut naruszenia prawa materialnego art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie, skoro postępowanie dowodowe nie potwierdziło ustanowienia prawa zarządu na przedmiotowej nieruchomości. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.