I OSK 1154/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant Andrzej Bienkowski po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Polska SA od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 328/09 w sprawie ze skargi [...] Polska SA na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną 2. oddala wniosek Dyrektora Generalnego Dróg Krajowych i Autostrad o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 maja 2009 r., I SA/Wa 328/09 oddalił skargę [...] Polska S.A. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu stwierdził, że zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją nastąpiło w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w związku z art. 5 ustawy z 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.). Celem ustawy z 10 kwietnia 2003 r. było uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to warunek konieczny do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza autostrad oraz dróg szybkiego ruchu. Wyjątkowość uregulowań ustawy, wyraża się przede wszystkim w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabywaniem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez wykonawców na cele budowlane. Ten wyjątkowy charakter ustawy wyrażony jest nie tylko w jej tytule, ale wynika też z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym szybką modernizację i rozbudowę sieci dróg w kraju. Ustawa została zamierzona jako regulacja czasowa. Jej działanie jest bowiem ograniczone w czasie określonym w art. 45. W uzasadnieniu do projektu ustawy (druk sejmowy nr 858 z 30 sierpnia 2002 r.), na co zwrócił uwagę także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6 czerwca 2006 r., K 23/2005, stwierdzono, że omawiana ustawa jest regulacją służącą realizacji strategii gospodarczej rządu "Przedsiębiorczość - Rozwój - Praca", a w szczególności części zatytułowanej "Infrastruktura - klucz do rozwoju". Jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to niezbędne do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast. Przez ten pryzmat muszą zatem być interpretowane instytucje uregulowane w tej ustawie. Budowa nowych autostrad i dróg ekspresowych pozostaje w sferze głównych zainteresowań państwa. Brak dostępu do terenu uniemożliwi rozpoczęcie i prowadzenie robót zgodnie z harmonogramem, a proces inwestycyjny ulegnie wydłużeniu i opóźni umowny termin zakończenia robót. Skarb Państwa może zostać narażony na niepowetowane straty obciążające budżet państwa, co w dalszej konsekwencji mogłoby skutkować utratą środków z funduszy pomocowych Unii Europejskiej. Przepis art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przewiduje, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach w drodze decyzji pozwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zaistnienie wymienionych w nim przesłanek obligowało wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Pilna potrzeba uzyskania prawa do dysponowania terenem przez wykonawcę w celu rozpoczęcia robót budowlanych uzasadnia nadanie decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności. Dla uznania spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wystarczające jest ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, natomiast nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jest ono bowiem odrębnym postępowaniem, które podlega ocenie, co do jego zgodności z prawem, w trybie przewidzianym dla tego postępowania. Jak wynika z akt sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z 28 marca 2008 r. zwrócił się do Wojewody Śląskiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej spółki, z przeznaczeniem pod budowę autostrady płatnej A-1 na odcinku od M. w Gliwicach (km 510+530) do S. w Gliwicach wraz z węzłem z autostradą A-4 (km 518+734,34). Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia w/w nieruchomości zostało wszczęte, co wynika z zawiadomienia Wojewody Śląskiego z [...] czerwca 2008 r., które zostało prawidłowo doręczone stronie skarżącej. Wobec tego spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w trybie powołanej ustawy. W ocenie Sądu, organy administracji dokonały prawidłowej oceny wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, co do potrzeby zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 17 ust. 1 i 2. Okoliczności dotyczące znaczenia rozbudowy sieci dróg dla rozwoju regionu i kraju oraz o przyznaniu na ten cel środków finansowych z Funduszu Spójności i o związanym z tym obowiązkiem terminowego ich wykorzystania są powszechnie znane i jako takie - zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. - nie wymagają dowodu. Nie wymaga szczegółowego dowodzenia okoliczność, że realizacja inwestycji na wskazanym odcinku jest projektem priorytetowym w związku z przyznaniem Polsce i Ukrainie prawa organizacji Mistrzostw Europy w piłce nożnej w 2012 r. Planowana autostrada A1 na odcinku od Gdańska do Gorzyczek ma na celu zapewnienie sprawnej komunikacji międzyregionalnej i międzynarodowej w trakcie EURO 2012. Ocena dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie budzi zastrzeżeń. W świetle zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów oraz dokumentów, wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie może budzić wątpliwości fakt, że w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Nie można uznać też, że przyjęta przez organy ocena była dowolna. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Tak więc za dowód uznać należy dokumenty, którymi w rozpoznawanej sprawie jest zarówno powołany wniosek z [...] marca 2008 r., umowa z wykonawcą budowy węzła "Sośnica", protokół przekazania placu budowy oraz notatka służbowa z [...] czerwca 2008 r. [...] Polska S.A. skargą kasacyjną z 16 lipca 2009 r. zaskarżyła powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez: 1) błędne zastosowanie wskazanego przepisu w sytuacji braku tzw. "uzasadnionego przypadku" o którym w nim mowa - jako przesłance jego zastosowania dla wydania decyzji w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości; 2) błędną wykładnię wskazanego przepisu, prowadzącą do sprzeczności z jego literalnym brzmieniem, polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie wystarczające jest spełnienie przesłanki wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto, zarzucono Sądowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. - polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej zaskarżonego wyroku poprzez: 1) nieodniesienie się do zarzutów skarżącej dotyczących braku istnienia w niniejszej sprawie tzw. "uzasadnionego przypadku" którego zaistnienie jest warunkiem koniecznym decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości; 2) wadliwe utożsamianie postępowania wywłaszczeniowego z postępowaniem w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu podniesiono, że do wydania decyzji w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: a/ wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego; b/ istnienia w konkretnej sprawie tzw. "uzasadnionego przypadku". W niniejszej sprawie została spełniona tylko pierwsza z powyższych przestanek, natomiast nie ma w niej sprawie tzw. "uzasadnionego przypadku", dlatego art. 17 ustawy został zastosowany niewłaściwie. Udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości zostało w zaskarżonym wyroku potraktowane jako reguła. Tymczasem rozwiązanie przewidziane w art. 17 ust. 1 powinno mieć charakter wyjątkowy. Za taką interpretacją tego przepisu przemawia nie tylko jego literalne brzmienie, ale również okoliczność, że omawiane rozwiązanie ma charakter szczególny, stanowiący ingerencję w prawo własności, które przepis art. 21 ust. 1 Konstytucji nakazuje chronić. W ocenie Sądu przesłankami warunkującymi niezwłoczne zajęcie nieruchomości, są m. in.: "uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych", "przyspieszenie procesu budowy dróg", "sprawny przebieg inwestycji", a także "zapewnienie długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju". Powyższe przesłanki nie znajdują zastosowania do nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją. Jest rzeczą oczywistą, że budowa autostrad z założenia stanowi niezwykle doniosły cel, zawsze ma znaczenie dla społeczności lokalnej i z reguły przyczynia się do rozwoju cywilizacyjnego kraju. Podążając za przytoczonym tokiem argumentacji - stwierdzić trzeba, że zawsze konieczne będzie niezwłoczne zajmowanie wszelkich nieruchomości, które znajdą się w obrębie planowanych autostrad - bez poszanowania jakichkolwiek praw i roszczeń właścicieli zajmowanych nieruchomości. Argumentacja taka zawsze prowadziła będzie do uznania, że interes państwowy (ogólny) jest zawsze interesem nadrzędnym wobec praw i roszczeń właściciela nieruchomości. Nie daje skarżącej żadnej możliwości podjęcia obrony swych praw, nie ma bowiem zarzutów, które mogłyby być uznane za skuteczne wobec tak ujmowanego interesu państwowego. W zaskarżonym wyroku (s. 5 uzasadnienia) przyjęto, że dla uznania spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy wystarczające jest ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, którego prawidłowość wszczęcia nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Przytoczone stwierdzenie Sądu stoi jednak w sprzeczności z art. 17 ust. 1, który stanowi, że do udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości konieczne jest - oprócz wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego - spełnienie dodatkowo jeszcze jednej przesłanki, mianowicie istnienie tzw. "uzasadnionego przypadku". Mimo przytoczonej argumentacji Sądu, w dalszej części uzasadnienia wskazano, iż zasadność wydania decyzji w przedmiocie natychmiastowego zajęcia nieruchomości nie budzi wątpliwości. Ze względu na wadliwą interpretację normy zawartej w art. 17 ustawy zaskarżone orzeczenie jest wewnętrznie sprzeczne, co uniemożliwia polemikę w przytoczonym zakresie. W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury podniesiono szereg zarzutów wskazujących, że w niniejszym postępowaniu nie występuje tzw. "uzasadniony przypadek", którego zaistnienie jest warunkiem koniecznym zastosowania instytucji określonej w art. 17 ust. 1 ustawy. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do powyższych okoliczności. Ponadto wskazano, że powołany w zaskarżonym orzeczeniu wyrok TK z 6.06.2006 r. nie popiera tezy prezentowanej w zaskarżonym orzeczeniu, gdyż dotyczy on m. in. art. 17 ust. 4 ustawy, natomiast niniejsze postępowanie opiera się o art. 17 ust. 1 ustawy, odnośnie którego Trybunał Konstytucyjny nie wypowiadał się. W skardze z 19.02.2009 r., skarżąca w sposób szczegółowy odniosła się do dokumentów przedstawionych przez GDDKiA przy piśmie z [...].07.2008 r., które rzekomo świadczyły o zasadności dokonania niezwłocznego zajęcia nieruchomości. Wskazano na szereg okoliczności świadczących, iż dokonanie niezwłocznego zajęcia w oparciu o wymienione dokumenty nie jest zasadne. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się zupełnie do powyższych argumentów, uniemożliwiając kontrolę instancyjną. Zaskarżony wyrok bezpodstawnie utożsamia prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego z postępowaniem w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Na s. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdzono mianowicie, że w celu sprawnego i "szybkiego przeprowadzenia procesu inwestycyjnego konieczne jest nabycie własności nieruchomości w liniach rozgraniczających autostrady Al.". Przytoczone stanowisko Sądu odnosi się bezpośrednio do postępowania wywłaszczeniowego, a nie kwestii ustalenia zasadności (bądź niezasadności) udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował art. 17 ust. 1 ustawy, przyjmując, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jeżeli zachodzi uzasadniony przypadek, organ zobowiązany jest bowiem wydać przedmiotowe zezwolenie, natomiast nie jest uprawniony do jednoczesnego badania legalności uruchomienia procedury wywłaszczeniowej i oceniania innych zagadnień rozstrzyganych wyłącznie w odrębnych postępowaniach. Takiego stanowiska skarżąca nie podważyła i nie wykazała, dlaczego przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia przepisu jest wadliwa oraz jak ta norma prawna, jej zdaniem, powinna być interpretowana. Jej argumentacja ogranicza się jedynie do próby wykazania, że w sprawie nie zachodził uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Zauważyć zatem należy, że rozważania czy taki przypadek w konkretnej sprawie miał miejsce łączą się z konkretnymi ustaleniami i stosowaniem prawa w konkretnych okolicznościach sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Warszawie zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek dla wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącego, na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Z analizy wniosku zarządcy drogi wynika bowiem, że "Budowa węzła Sośnica na skrzyżowaniu autostrad A1 i A4 w km 517+980.04" obejmuje także teren, będący własnością skarżącej. Inwestycja ta ma charakter priorytetowy, a za jej realizacją przemawia ważny interes społeczny polegający na konieczności zmiany organizacji ruchu na ul. [...]. Znajduje oparcie w materiale dokumentacyjnym sprawy także argument odnoszący się do względów gospodarczych, w tym konieczności efektywnego gospodarowania publicznymi środkami finansowym. Ponadto, za uznaniem, że w niniejszej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 przemawiają takie okoliczności stanu faktycznego, jak: konieczność prowadzenia robót zgodnie z harmonogramem, ochrona budżetu państwa przed niepowetowanymi stratami, przyznanie na cel budowy autostrady środków finansowych z Funduszu Spójności i o związany z tym obowiązek terminowego ich wykorzystania, czy też o okoliczności potraktowania realizacji inwestycji budowy autostrady jako projektu priorytetowego w związku z przyznaniem Polsce i Ukrainie prawa organizacji Mistrzostw Europy w piłce nożnej w 2012 r. i co za tym idzie zapewnieniu sprawnej komunikacji międzyregionalnej i międzynarodowej w trakcie EURO 2012. Z powyższych względów zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. jest nieusprawiedliwiony. Kwestia ta zresztą nie budzi wątpliwości w orzecznictwie – por. wyrok NSA w sprawie I OSK 285/09. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, jednakże tylko wówczas, gdy uzasadnienie wyroku sądu I instancji nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Przykładowo, – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek, co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem art. 141 § 4 w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Wskazane wyżej uchybienia nie występują w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie odnosi się ono wprost do zarzutów skargi, ale nie zmienia to faktu, że spełnia ono wymagania wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności pozwalając jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia. W dodatku zawiera ono jasną ocenę prawną Sądu I instancji. Skoro Sąd I instancji uznał, że w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" i powołał okoliczności, które o tym świadczą, to oznacza, że nie podzielił on argumentów skarżącej zawartych w skardze. Dodać należy, że instytucja zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe jest elementem procesu wywłaszczeniowego i polega na ograniczeniu prawa do władania nieruchomością przez właściciela, toteż niemożliwym jest rozważanie kwestii zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w zupełnym oderwaniu od postępowania wywłaszczeniowego. Tak więc, nawiązanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do postępowania wywłaszczeniowego było jak najbardziej zasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Przepisy wykonawcze do p.p.s.a nie określają stawek minimalnych wynagrodzenia w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w drugiej instancji należnego za sporządzenie przez radcę prawnego odpowiedzi na skargę kasacyjną (zob. § 18 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu - Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Oznacza to, że warunkiem otrzymania zwrotu kosztów związanych z dokonaniem tej czynności przez profesjonalnego pełnomocnika strony jest złożenie sądowi wykazu kosztów poniesionych w związku ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną. Skoro pełnomocnik nie dopełnił tego warunku, to jego wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu.