I OSK 1155/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędziowie NSA Irena Kamińska - spr., Jerzy Krupiński, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 87/07 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007 r. uchylił na skutek skargi B. G., zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...], w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku, w części dotyczącej punktu 2 i 3, tj. w części odmawiającej przyznania skarżącej świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. B. G. wnioskiem z dnia 30 września 2005 r., wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie jej zasiłków rodzinnych na dwoje dzieci oraz dodatków do zasiłków. Rozpoznając przedmiotową sprawę, po raz pierwszy Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. odmówił skarżącej przyznania żądanych świadczeń rodzinnych. Podstawą odmowy było przekroczenie kryterium dochodowego. Z ustaleń poczynionych przez organ wynikało, ze dochód rodziny wnioskodawczyni wynosił 25.108, 15 zł, co wskazywało, iż miesięczny dochód na osobę w rodzinie B. G. wynosił, jak zauważył organ 523,08 zł i przekraczał kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uwagi na to, iż kwota przekroczenia dochodu rodziny wynosiła 76,35 zł organ nie znalazł podstaw do przyznania żądanych przez skarżącą świadczeń w oparciu o art. 5 ust. 3 przedmiotowej ustawy. Organ drugiej instancji na skutek odwołania, złożonego przez skarżącą, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie, w wyniku skargi do Sądu administracyjnego, organ odwoławczy w trybie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił wydaną przez siebie decyzji i decyzję organu pierwszej instancji, przekazując mu zarazem sprawę do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynikało, że organy powinny były uwzględnić przy ustalaniu dochodu rodziny, stypendium uzyskiwane przez córkę skarżącej w związku z jej skierowaniem na staż w trybie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Kolegium podkreśliło również, że utrata tego stypendium oznaczała utratę dochodu i winna być uwzględniona przy ustalaniu jego wysokości. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] przyznał skarżącej zasiłek rodzinny na syna A. G. w wysokości 43 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. oraz jednorazowy dodatek do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie 90 zł, a także odmówił przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i z tytułu podjęcia nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, o które ubiegała się skarżąca dla córki I. G. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że od dnia 14 stycznia 2006 r. obowiązuje nowe brzmienie art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które w punkcie 23 lit b/ uznaje za utratę dochodu, utratę dochodu spowodowaną "utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych". W odwołaniu od tej decyzji B. G. opisała cały przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego wskazując, że jej zdaniem powinna była uzyskać świadczenie rodzinne na syna od daty złożenia wniosku, zaś na córkę od daty złożenia wniosku do dnia 23 listopada 2005 r. czyli do daty ukończenia przez córkę 21 lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i orzekło o przyznaniu skarżącej zasiłku rodzinnego na syna w okresie od 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. w wysokości 43 zł miesięcznie oraz jednorazowego dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 90 zł, o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego na syna w okresie od 1 września 2005 r. do dnia 1 stycznia 2006 r. oraz o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na córkę skarżącej I. G. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie organ wyjaśnił, iż zgodnie z właściwymi przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, nabycie prawa do świadczeń rodzinnych uwarunkowane jest wysokością osiąganego przez rodzinę dochodu. Dochód ten zgodnie z art. 5 ustawy nie powinien przekroczyć kwoty 504 zł w przeliczeniu na osobę, a w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności kwoty 583 zł. W dacie orzekania po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji wobec brzmienia art. 3 pkt 23 ustawy w sprawie skarżącej dochód, o którym mowa powyżej był przekroczony. Wynosił 25.108, 25 zł czyli przekroczył dochód o kwotę 76,35 zł. W trakcie postępowania sytuacja w rodzinie skarżącej uległa zmianie. Zgodnie z art. 2 oraz art. 1 pkt 2 lit. b/ ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych zmieniono brzmienie przepisu art. 3 pkt 23 lit. b/. W tym dniu weszła więc w życie zmiana, która nie pozwała uwzględnić w dochodzie rodziny utraconego z dniem 1 lipca 2005 r. przez córkę skarżącej stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych. Zmiana ta, jak podkreślił organ drugiej instancji, obowiązuje od dnia 14 stycznia 2006 r. i nie działa wstecz, dlatego też organ pierwszej instancji nie mógł opierać się na tym stanie prawnym od dnia 1 września 2005 r. W okresie od 1 września 2005 r. do 1 stycznia 2006 r. stronie przysługiwały świadczenia gdyż dochód nie przekraczał kryterium dochodu, określonego ustawą o świadczeniach rodzinnych. Dopiero zmniejszenie dochodu, jak wyjaśniało dalej Kolegium, możliwe po zmianie stanu prawnego mogło skutkować stwierdzeniem, że spełniona została w sprawie skarżącej przesłanka uzyskiwanego dochodu. Organ wskazał ponadto, iż spełnienie tej przesłanki nie oznacza automatycznego przyznania wnioskodawcy wnioskowanych świadczeń. W roku 2006 r. córka skarżącej miała ukończone 21 lat i nie spełniała przesłanki z art. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tylko syn B. G. spełniał przesłankę wieku w chwili orzekania i dlatego tylko na niego przyznano wnioskowane świadczenie. Nie było możliwe, jak argumentował dalej organ, przyznanie ich jednak od 1 września 2005 r. gdyż w okresie od 1 września 2005 r. do 14 stycznia 2006 r. nie były spełnione kryteria dochodu. Od orzeczenia w tym przedmiocie skarżąca złożyła skargę do Sądu administracyjnego, z treści której wynika, iż kwestionowała ona decyzję Kolegium w punkcie 2 i 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalanie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 kwietnia 2007r. wskazał, iż organ odwoławczy w sprawie skarżącej orzekając o odmowie przyznania świadczeń rodzinnych na syna w okresie od września 2005 r. do stycznia 2006 r. oraz na córkę uznał, ze rodzina skarżącej nie spełnia w tym zakresie kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania wnioskowanych świadczeń. Ustalony bowiem dochód rodziny przypadający na jednego członka przekraczał kwotę 504 zł przyjętą przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie organ uznał, iż przekroczenie dochodu rodziny przekraczało kwotę najniższego zasiłku rodzinnego, stąd nie znajdował również zastosowania w sprawie skarżącej przepis art. 5 ust. 3 powołanej ustawy, uprawniający do przyznania świadczenia w sytuacji przekroczenia kwoty dochodu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przepis art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien mieć zastosowanie w sprawie skarżącej, zaś jej rodzina powinna uzyskać wnioskowane świadczenie również w okresie od 1 września 2005 r. do 1 stycznia 2006 r. o ile uzyskiwała je w poprzednim okresie zasiłkowym. Stosownie do treści tej regulacji w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł, zaś w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł. W myśl natomiast art. 5 ust. 3 ustawy, gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodziny przysługuje jeśli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku jednak przekroczenia dochodu rodziny w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Pozostając wyłącznie przy wykładni gramatycznej tej regulacji, dochodzi się do wniosku, że ustawodawca posłużył się dwoma różnymi pojęciami. Raz posługuje się, jak wyjaśniał Sąd, pojęciem "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę" a raz mówi o "dochodzie rodziny". W pierwszym przypadku, który występuje w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie może przekraczać odpowiednio kwoty 504 lub 583 zł. Natomiast w drugim przypadku, występującym w art. 5 ust. 3, dochód rodziny nie może przekraczać kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalony. Ustawodawca, jak podkreślał Sąd, nie wyjaśnia co należy rozumieć przez pojecie "kwota uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego". Mając na uwadze treść przepisów art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych może to być kwota niższa lub równa 504 zł lub 583 zł, ponieważ takie kwoty uprawniają rodzinę do zasiłku rodzinnego. Może to być jednak, jak argumentował Sąd pierwszej instancji, kwota mniejsza lub równa kwocie przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny, która podzielona przez liczbę członków rodziny daje kwotę niższą lub równą 504 zł lub 583 zł. Niemniej jednak stosując tylko wykładnię gramatyczną, w szczególności uwzględniając ustawową definicję pojęcia "dochód rodziny" zamieszczoną w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych należałoby się opowiedzieć, zdaniem Sądu, za drugim z przedstawionych rozwiązań. Przeprowadzenie jednak tylko wykładni gramatycznej w stosunku do tej regulacji, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, prowadziłoby do naruszenia zasady równości z art. 32 Konstytucji RP. W ustawie o świadczeniach rodzinnych zasada równości jest realizowana poprzez przyjęcie kryterium dochodowego ustalonego z uwzględnieniem liczby członków rodziny. Jest to zrozumiałe i zasadne, ponieważ rodziny osiągające ten sam dochód są najczęściej w różnej sytuacji finansowej. Dochód taki służy, bowiem zaspokojeniu potrzeb bytowych różnej liczby członków danej rodziny. Zdaniem Sądu taka sama zasada powinna być, zatem stosowana także wtedy, gdy ustawodawca zdecydował się wprowadzić mechanizm zachowania uprawnienia do zasiłku rodzinnego mimo przekroczenia kryterium dochodowego. Kwota dopuszczalnego przekroczenia kryterium dochodowego nie jest taka sama dla wszystkich rodzin i będzie ona inna dla rodziny dwuosobowej, jak też inna dla rodziny sześcioosobowej. W ramach tych okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracji publicznej naruszyły przepis art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Z ustaleń dokonanych przez organy wynikało, iż dochód rodziny skarżącej na osobę wynosił 523,08 zł, a więc nie przekraczał kryterium dochodowego w wysokości 504 zł o kwotę wyższą niż najniższy zasiłek rodzinny przysługujący w okresie, na który jest ustalony, czyli 48 zł. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podnosząc w niej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. W ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego pełnomocnik organu podniósł zarzut naruszenia przez Sąd art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dochód rodziny, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1 przedmiotowej ustawy. W przepisie tym, jak wywodził pełnomocnik skarżącego, nie mówi się o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jak to wynika z ust. 1 powołanej regulacji. Nie ma przy niej też odesłania do treści art. 5 ust. 1 ustawy. Brak jest zatem, w ocenie pełnomocnika skarżącego, podstaw do przyjęcia, że dochód ten powinien być ustalony w taki sam sposób i według takich samych kryteriów dochodowych jak przy ustaleniu uprawnienia z art. 5 ust. 1 ustawy. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak argumentował pełnomocnik, zostało w tym zakresie potwierdzone w piśmiennictwie prawniczym, w którym stwierdzono między innymi, iż przekroczenie – o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych – o kwotę nie wyższą niż 48 zł dotyczy dochodów całej rodziny, a nie dochodu na osobę w rodzinie. Ponadto jak wyjaśniał dalej pełnomocnik organu w skardze kasacyjnej zarówno w teorii prawa jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że wykładnia językowa jest tym rodzajem wykładni, który ma charakter podstawowy, a odstępstwa od tej zasady dopuszczalne są wyjątkowo. Analizując relacje pomiędzy poszczególnymi metodami wykładni Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie, jak podkreślał pełnomocnik Kolegium wskazywał, iż wykładnia gramatyczna ma pierwszeństwo przed innymi metodami wykładni. Problem ten identycznie ujmuje Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie. Natomiast Sąd pierwszej instancji, jak podkreślił pełnomocnik Kolegium, stosujący prawo nie mógł zmieniać istoty i znaczenia przepisów prawa nawet, jeżeli uznał je za niesprawiedliwe. To ustawodawca w taki sposób skonstruował warunki nabycia uprawnienia do zasiłku rodzinnego i nie jest rzeczą organów administracji ani sądów korygowanie tych przesłanek w drodze wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a przez to nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną zauważyć należy, że konstrukcja skargi w zakresie redakcji zarzutów w niej zawartych spełnia wymogi wynikające z przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w efekcie powoduje możliwość jej merytorycznego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni przez Sąd meriti art. 5 ust. 3 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) nie jest uzasadniony. Przepis art. 5 ust. 3 stanowi, że w przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. prezentuje pogląd, że nie sposób jest uznać, ażeby intencją ustawodawcy było potraktowanie dochodu rodziny, o którym stanowi przepis art. 5 ust. 3 ustawy, jako dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Przemawiać ma za tym definicja dochodu rodziny zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy – zgodnie z tym przepisem dochód rodziny to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego reguły wykładni systemowej nie pozwalają jednak na to, aby tylko w zakresie przekroczenia kwoty uprawniającej rodzinę do świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego przyjmować inne zasady ustalania dochodu niż te, które wynikają z treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. W przepisach tych jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę. Tak też powinien być rozumiany dochód rodziny, o którym mowa w art. 5 ust. 3. Okoliczność, iż w art. 5 ust. 3 brak jest pominięcia odesłania do regulacji zawartej w dwóch wcześniejszych przepisach nie może oznaczać, że art. 5 ust. 3 wprowadza regulacje szczególną. Rację ma Sąd pierwszej instancji uznając, że skoro wszystkie omawiane unormowania zawarte są w jednym artykule, to wzgląd na wewnętrzną spójność aktu prawnego przemawia za celowością takiej właśnie wykładni. Trzeba nadto zgodzić się z poglądem, że interpretacja art. 5 ust. 3 ww., zgodna z intencją autora skargi kasacyjnej, naruszałaby zasadę równości i byłaby sprzeczna z art. 32 Konstytucji RP. Prezentowany wyżej pogląd utrwalił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem mogą być wyroki w sprawach I OSK 151/07, I OSK 1108/07. Nie sposób również abstrahować od tego, że od 6 lipca 2007 r. przepis art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.