II SA/Gd 87/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2007r. na rozprawie sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 2 i 3 tj. w części odmawiającej przyznania świadczeń rodzinnych. Wnioskiem z dnia [...] września 2005 r. skarżąca B.G. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie jej zasiłków rodzinnych na dwoje dzieci: I.G. i A.G. oraz dodatków do zasiłków: z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez w/w dzieci, z tytułu podjęcia przez I.G. nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Rozpoznając sprawę po raz pierwszy Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] października 2005 r. z powołaniem na przepisy art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 2, 10, 23, art. 5, art. 8 pkt 6 – 7, art. 14, art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 47 ust. 1, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych odmówił przyznania żądanych świadczeń rodzinnych. Podstawą odmowy było przekroczenie kryterium dochodowego. Organ ustalił, iż w 2004 roku dochód rodziny wnioskodawczyni wynosił kwotę [...] zł ( łącznie z dochodem córki w kwocie [...] zł uzyskanym z tytułu stypendium w związku z odbywaniem stażu.). Miesięczny więc dochód na osobę w rodzinie wynosił kwotę [...] zł i przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 5 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uwagi na to, iż kwota przekroczenia dochodu rodziny wynosiła [...] zł, a więc przekraczała kwotę zasiłku rodzinnego (43 zł) organ nie znalazł podstaw do przyznania świadczeń w oparciu o art. 5 ust. 3 w/w ustawy. Organ uznał także, iż utrata z dniem [...] czerwca 2005 r. przez córkę wnioskodawczyni prawa do stypendium nie stanowi utraty dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych. B.G. od powyższej decyzji wniosła odwołanie kwestionując prawidłowość ustalenia przez organ wysokości dochodu rodziny. W ocenie odwołującej do dochodu rodziny błędnie wliczono dochód córki uzyskiwany w okresie odbywania przez nią stażu. Rodzaj tego dochodu nie jest wymieniony w rodzajach zatrudnienia o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ponadto dochód ten spełniał przesłankę tzw. utraty dochodu w rozumieniu ustawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzielając ustalenia organu I instancji utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie na skutek wniesienia skargi na powyższą decyzję organ odwoławczy działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] uchylił wydaną przez siebie decyzję i decyzję organu I instancji przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż organ odwoławczy uznał, że stypendium uzyskiwane przez córkę wnioskodawczyni w związku z jej skierowaniem na staż w trybie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy powinno być wliczone do dochodu rodziny od którego zależy prawo do świadczeń rodzinnych. W związku jednak z nowym brzmieniem art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych nadanym mu ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 267, poz. 2260 ) utrata tego stypendium oznacza utratę dochodu i winna być uwzględniona przy ustalaniu jego wysokości. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] przyznał wnioskodawczyni zasiłek rodzinny na syna A.G. w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od dnia [...] stycznia 2006 r. do [...] sierpnia 2006 r. oraz jednorazowy dodatek do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie [...] zł i odmówił przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i z tytułu podjęcia nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, o które ubiegała się wnioskodawczyni na córkę I.G. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, iż od dnia 14 stycznia 2006 r. obowiązuje nowe brzmienie art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które w punkcie 23 lit. b uznaje za utratę dochodu utratę dochodu spowodowaną "utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych". W świetle powyższego do dochodu rodziny wnioskodawczyni nie należy uwzględniać dochodu córki w wysokości [...] zł uzyskanego jako stypendium dla bezrobotnych w okresie od [...] września 2004 r. do [...] grudnia 2004 r. W związku z tym, ogółem dochód rodziny wynosi więc aktualnie kwotę [...], a na osobę [...] zł. Zdaniem jednak organu skoro skutek prawny w postaci możliwości zakwalifikowania utraty stypendium jako utraty dochodu powstał w miesiącu styczniu 2006 r. uzasadnione jest ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od tego miesiąca. Uzasadniając odmowę przyznania świadczeń rodzinnych na córkę I. organ wskazał, iż "oceniając stan faktyczny w oparciu o obowiązujący stan prawny w miesiącu styczniu 2006 r. córka I. nie spełnia wymogu określonego w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych". W odwołaniu od powyższej decyzji B.G. opisała przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego oraz treść wydanych przez organy rozstrzygnięć. Zdaniem odwołującej winna ona uzyskać świadczenia rodzinne na syna A. od daty złożenia wniosku, a na córkę I. od daty złożenia wniosku do dnia [...] listopada 2005 r. tj. do daty ukończenia przez córkę 21 lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] wskazując na przepisy art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 5 ust. 1 i art. 3 pkt 1, pkt 23 lit. b oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło: 1/ o przyznaniu zasiłku rodzinnego na A.G. w okresie od dnia [...] stycznia 2006 r. do [...] sierpnia 2006 r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz jednorazowego dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości [...] zł, 2/ o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego na A.G. w okresie od [...] września 2005 r. do [...] stycznia 2006 r., 3/ o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku: z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i z tytułu podjęcia nauki w szkole poza miejscem zamieszkania na córkę I.G.. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych nabycie prawa do świadczeń rodzinnych uwarunkowane jest wysokością osiąganego przez rodzinę dochodu. Dochód ten zgodnie z art. 5 ustawy nie powinien przekraczać kwoty 504 zł w przeliczeniu na osobę, a w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności kwoty 583 zł. W dacie orzekania po raz pierwszy przez organ I instancji tj. w październiku 2005 roku wobec brzmienia art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku rodziny wnioskodawczyni dochód ten był przekroczony. Wynosił on bowiem kwotę [...] zł, co wobec kryterium dochodu ustalonego w wysokości 504 zł przekraczało go o wartość [...] zł. Nie miał także zastosowania w niniejszej sprawie art. 5 ust. 3 ustawy, albowiem przekroczenie dochodu rodziny przewyższało kwotę najniższego zasiłku rodzinnego (43 zł). Kolegium wskazało, iż sytuacja w tym zakresie uległa zmianie z dniem 14 stycznia 2006 r. Wtedy bowiem – zgodnie z art. 2 oraz art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 267, poz. 2260 ) – zmieniono brzmienie art. 3 pkt 23 lit. b. W tym dniu weszła w życie zmiana pozwalająca na nieuwzględnienie w dochodzie rodziny utraconego z dniem [...] lipca 2005 r. przez I.G. stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych jakie otrzymywała ona na podstawie umowy łączącej ją z Gminą w przedmiocie odbywania stażu dla bezrobotnego. Zmiana ta jednak obowiązuje od dnia 14 stycznia 2006 r. i nie działa wstecz i dlatego organ I instancji orzekając ponownie w sprawie nie mógł uwzględnić tego stanu prawnego od dnia [...] września 2005 r. W okresie od [...] września 2005 r. do [...] stycznia 2006 r. stronie nie przysługiwały świadczenia gdyż dochód przekraczał kryterium dochodu określone ustawą o świadczeniach rodzinnych. Dopiero zmniejszenie dochodu (poprzez wyłączenie stypendium I.G.) możliwe wszakże dopiero po zmianie stanu prawnego skutkowało stwierdzeniem, że spełniona jest w sprawie przesłanka uzyskiwanego dochodu. Kolegium wskazało, iż spełnienie tej przesłanki nie oznacza automatycznego przyznania wnioskowanych świadczeń. Organ miał obowiązek rozpoznać pozostałe przesłanki, przy czym ustalenie stanu faktycznego (tak jak i prawnego) następuje w dacie orzekania tj. w roku 2006 W tym zaś momencie córka – I.G. miała ukończony 21 rok życia (ukończyła go [...] listopada 2005 r.) i nie spełniała przesłanki określonej w art. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zaś syn wnioskodawczyni – A. spełniał przesłankę wieku i dlatego przyznano na niego wnioskowane świadczenia rodzinne. Nie jest możliwe ich przyznanie od [...] września 2005 r. gdyż w okresie [...] września 2005 r. – [...] stycznia 2006 r. nie było w sprawie spełnione kryterium dochodu a ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych wywołuje swoje skutki prawne "do przodu" tj. od daty wejścia jej w życie. Organ I instancji prawidłowo zastosował także zasadę przyznania świadczenia od pierwszego dnia miesiąca. Kolegium wyjaśniło także, iż dokonało zmiany orzeczenia wydanego przez organ I instancji gdyż nie było ono pełne. W wydanej decyzji nie rozstrzygnięto wniosku strony w zakresie prawa do świadczeń na syna A. od [...] września 2005 r. do [...] stycznia 2006 r. Ponieważ orzeczenie musi rozstrzygać sprawę administracyjną w całości a zakres sprawy określa wniosek uruchamiający postępowanie dokonano zmiany decyzji. Ze skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez B.G. wynika, iż kwestionuje ona rozstrzygnięcie organu odwoławczego zawarte w punkcie 2 i 3 zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej, dochód córki I. stanowił tzw. dochód utracony i nie powinien mieć wpływu na przyznanie jej świadczeń rodzinnych na syna w okresie od września 2005 r. do grudnia 2005 r. oraz na córkę w okresie od września 2005 do ukończenia przez nią 21 lat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie jednak należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu uchybienia organów stwierdzone przy rozpoznawaniu skargi. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, doszło bowiem do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a które nie zostało objęte zarzutami skargi. W niniejszej sprawie organ odwoławczy orzekając o odmowie przyznania świadczeń rodzinnych na syna skarżącej A. w okresie od września 2005 r. do stycznia 2006 r. oraz na córkę skarżącej I. uznał, iż rodzina skarżącej nie spełniała w tym okresie tzw. kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania wnioskowanych świadczeń. Ustalony bowiem dochód rodziny przypadający na jednego członka ([...] zł) przekraczał kwotę 504 zł przyjętą przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jako uprawniającą do uzyskania świadczeń. Jednocześnie organ uznał, iż kwota przekroczenia dochodu rodziny ([...] zł) przekraczała kwotę najniższego zasiłku rodzinnego, stąd nie znajdował również zastosowania przepis art. 5 ust. 3 uprawniający do uzyskania świadczeń w sytuacji przekroczenia kwoty dochodu. Tymczasem w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, przepis art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych winien znaleźć zastosowanie, a rodzina skarżącej na jego podstawie powinna uzyskać wnioskowane świadczenia również w okresie od [...] września 2005 r. do .. stycznia 2006 r. ( z tym, że na córkę I. do ukończenia 21 lat ) o ile uzyskiwała je w poprzednim okresie zasiłkowym. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł, zaś w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł. Natomiast art. 5 ust. 3 powołanej ustawy stanowi, że w przypadku, gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Stosując gramatyczną wykładnię wskazanych przepisów należy zauważyć, że ustawodawca użył dwóch różnych pojęć. Raz mówi o "dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę", później zaś o "dochodzie rodziny". W pierwszym przypadku, występującym w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie może przekraczać odpowiednio kwoty 504 zł lub 583 zł. Natomiast w drugim przypadku, występującym w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód rodziny nie może przekraczać kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany. Ustawodawca nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez pojęcie "kwota uprawniająca daną rodzinę do zasiłku rodzinnego". Mając na uwadze treść przepisów art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych może to być kwota niższa lub równa 504 zł lub 583 zł, gdyż takie kwoty uprawniają rodzinę do zasiłku rodzinnego. Może to być jednak także kwota mniejsza lub równa kwocie przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny, która podzielona przez liczbę członków rodziny daje kwotę niższą lub równą 504 zł lub 583 zł. Stosując wykładnię tylko gramatyczną, w szczególności uwzględniając ustawową definicję pojęcia "dochód rodziny" zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należałoby opowiedzieć się za drugim z przedstawionych rozwiązań. Jednakże, w ocenie Sądu, taka gramatyczna jedynie wykładnia prowadzi do naruszenia zasady równości i tym samym pozostaje w sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP. W ustawie o świadczeniach rodzinnych zasada równości jest realizowana poprzez przyjęcie kryterium dochodowego ustalanego z uwzględnieniem liczby członków rodziny (formuła "w przeliczeniu na osobę"). Jest to zrozumiałe i zasadne, gdyż nie są w równej sytuacji rodziny osiągające taki sam dochód, gdy dochód ten służy zaspokojeniu potrzeb bytowych różnej liczbie członków tych rodzin. Taka sama zasada winna być stosowana także wtedy, gdy ustawodawca zdecydował się wprowadzić mechanizm zachowania uprawnienia do zasiłku rodzinnego mimo przekroczenia kryterium dochodowego. Przyjmując taką samą kwotę dopuszczalnego przekroczenia kryterium dochodowego dla wszystkich rodzin, bez względu na liczbę ich członków ustawodawca narusza mechanizm zapewnienia równości, który sam przy przyznaniu zasiłków rodzinnych przyjął. Kwota dopuszczalnego przekroczenia kryterium dochodowego (obecnie 48 zł) nie jest taka sama dla wszystkich rodzin. Na przykład dla rodziny dwuosobowej będzie to 24 zł na osobę, zaś dla rodziny sześcioosobowej będzie to 8 zł na osobę. W świetle tego przykładu widać, że zasada równości, a więc zasada jednakowego traktowania obywateli będących w podobnej sytuacji zostałaby naruszona, gdyby nie uwzględnić, iż w art. 5 ust. 3 chodzi o dochód rodziny na osobę. Zaznaczyć przy tym należy, że nie ma widocznego racjonalnego wytłumaczenia dla naruszenia w tym przypadku zasady równości. Mając to wszystko na względzie, stosując wykładnię w zgodzie z konstytucją, należy przyjąć, że w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych chodzi o dochód rodziny na osobę. W związku z tym kwota uprawniająca daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której w tym przepisie mowa, to w zależności od sytuacji faktycznej 504 zł lub 583 zł. Zaznaczyć też trzeba, że w orzecznictwie utożsamiano już użyte w art. 5 ust. 3 pojęcie "dochód rodziny" z użytym w art. 5 ust. 1 pojęciem "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę". Przyjęto tak w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach o sygnaturach akt I SA/Wa 1778/04 (Baza LEX nr 188735 ), I SA/Wa 191/06 (Baza LEX nr 197471) i I SA/Wa 1469/04 (Baza LEX nr 192954). Dla porządku zauważyć jednakże też trzeba, że przyjmowano również odmiennie, czego przykładem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 631/06. Mając na uwadze przedstawioną wykładnię art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzić trzeba, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej naruszyły ten przepis, zaś naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż z ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej wynika, że dochód rodziny skarżącej na osobę wynosił [...] zł, a więc nie przekraczał kryterium dochodowego w wysokości 504 zł o kwotę wyższą niż najniższy zasiłek rodzinny przysługujący w okresie, na który jest ustalany, czyli 48 zł. W związku z tym decyzja organu odwoławczego w zaskarżonej części tj. w części orzekającej o odmowie przyznania świadczeń rodzinnych podlegała uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W związku z uwzględnieniem skargi sprawa zasiłku rodzinnego i dodatków do niego dla skarżącej w okresie od [...] września 2005 r. do [...] stycznia 2006 r. będzie ponownie rozpoznawana. Przy tym ponownym rozpoznaniu organ administracji uwzględni przedstawioną wyżej wykładnię art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.