I OSK 118/21

Dnia 2 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 226/19 w sprawie ze skargi K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2019 r. nr SKO Gd/3707/18 w przedmiocie opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 5 września 2019 r. oddalił skargę K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2019 r. nr SKO Gd/3707/18 w przedmiocie opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z 2 sierpnia 2016 r. nr GK.6124.39.8.2016 Starosta S. ustalił wobec skarżącej opłatę w wysokości dwukrotnej należności, tj. 78.481, 66 zł za wyłączenie gruntu działki nr [...] klasy RIIIb o pow. 0.1494 ha, obręb S. z produkcji rolniczej. Przedmiotowa decyzja nie została doręczona spółce bezpośrednio, jak również poprzez doręczenie zastępcze - w trybie art. 44 k.p.a. Pisma organu były kierowane i odbierane przez spółkę. Ponadto w przedmiotowym postępowaniu brała udział jeszcze jedna strona – A. Z.- właściciel działki nr [...], któremu decyzja została doręczona w dniu 3 sierpnia 2016 r. i nie skorzystał on z przysługującego mu prawa do wniesienia odwołania. Pismem z 10 października 2016 r. K. Sp. z o.o. Sp. k. w G. wniosła od powyższej decyzji odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W dniu 13 października 2016 r. organowi I instancji zostało przedłożone pełnomocnictwo udzielone w imieniu K. Sp. z o.o. Sp. k. w G., pełnomocnikowi radcy prawnemu R. S. Wobec oświadczenia pełnomocnika strony z 15 grudnia 2017 r., iż jest to wniosek o wznowienie postępowania, a nie odwołanie, wniosek przekazano do rozpatrzenia organowi I instancji, który postanowieniem z 18 czerwca 2018 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z 2 sierpnia 2016 r. Decyzją z 16 sierpnia 2018 r., wydaną na postawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a., Starosta S. odmówił uchylenia decyzji z 2 sierpnia 2016 r. oraz stwierdził wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że decyzja z 2 sierpnia 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa polegającym na pominięciu pełnomocnika w/w spółki w postępowaniu administracyjnym, co doprowadziło do braku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Nadto organ działający w postępowaniu zwykłym niezasadnie uznał, że decyzja z 2 sierpnia 2016 r. została stronie doręczona w trybie art. 44 k.p.a., a późniejsze doręczenie stronie decyzji w dniu 2 maja 2017 r. nie wywarło żadnych skutków prawnych. Starosta stwierdził, że wskazane wyżej naruszenia prawa nie miały wpływu na treść decyzji wydanej w 2016 r. i decyzja ta jest merytorycznie prawidłowa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że nastąpiło wyłączenie gruntu działki nr [...] obręb S. klasy Rlllb o pow. 0.1494 ha z produkcji rolnej w sposób niezgodny z przepisami ustawy, zaś Spółka nie miała żadnych uwag do toczącego się postępowania. Brak skutecznego doręczenia stronie decyzji z 2 sierpnia 2016 r. nie zmienia w żaden sposób merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż materiał dowodowy nie uległ zmianie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania K. Spółka z o.o. Sp. k. w G., decyzją z 29 stycznia 2019 r. utrzymało decyzję Starosty S. w mocy. Organ odwoławczy zgodził się, że postępowanie przed organem I instancji zakończone decyzją z 2 sierpnia 2016 r. prowadzone było z naruszeniem przepisu postępowania - tj. art. 40 § 2 k.p.a. Decyzja ustalająca opłatę z 2 sierpnia 2016 r. nie została bowiem doręczona stronie odwołującej się w zgodzie z przepisami k.p.a. przed dniem 13 października 2016 r., to jest dniem w jakim do organu I instancji wpłynęło (wraz z odwołaniem od tej decyzji) pełnomocnictwo strony dla radcy prawnego R. S. Dlatego też po dniu 13 października 2016 r. kierowanie korespondencji przez organ I instancji, w szczególności decyzji wydanej w dniu 2 sierpnia 2016 r., winno następować do pełnomocnika strony odwołującej się, a nie do niej samej. Powyższe według organu jest przesłanką do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie organ podkreślił, że strona odwołująca się w postępowaniu administracyjnym, toczącym się przed organem I instancji, i zakończonym wydaniem w dniu 2 sierpnia 2016 r. decyzji ustalającej wysokość opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami, brała czynny udział, o czym świadczą pisma strony kierowane do organu. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe i zgodne z zebranym materiałem dowodowym, stanowisko organu I instancji, że decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym odpowiadałaby swojej treści decyzji z dnia 2 sierpnia 2016 r. Uznał, że dowody zebrane w podstawowym postępowaniu administracyjnym bezspornie wskazują, iż działka rolnicza klasy RJIIb nr [...] obręb S. wykorzystywana jest jako plac postojowy dla pojazdów wraz z infrastrukturą w oparciu o umowę pomiędzy właścicielem – A. Z., a odwołującą się Spółką. Obowiązujący dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr [...] Rady Gminy S. z dnia 1 grudnie 2005 r. określa, że jest to teren upraw rolnych - bez zabudowy - karta terenu 12 R. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie budzi wątpliwości i potwierdzają fakt nierolniczego wykorzystywania nieruchomości rolnej. W konsekwencji, mając na uwadze przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności jej art. 28 ust. 1, organ odwoławczy uznał, że zasadnym było wydanie decyzji nakładającej na stronę odwołująca się opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej, niezgodnie z przepisami ustawy. Skargę na powyższa decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła K. Spółka z o.o. Sp. k. w G. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku podtrzymało w całości swoje stanowisko wskazane w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył treść art. 151 § 1 i 2 oraz art. 146 § 2 k.p.a. i wskazał, że stwierdzenie zaistnienia przesłanki wznowieniowej, jaką była w tym przypadku wadliwość doręczenia, nie skutkuje automatycznym uchyleniem decyzji. Organ w postępowaniu wznowieniowym bada bowiem, jaka decyzja powinna zapaść w sprawie i jeżeli jest ona tożsama z decyzją badaną w postępowaniu wznowieniowym, badana decyzja nie jest uchylana. Organ stwierdza natomiast wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa, które to naruszenie w tym przypadku wiąże się z wadliwym doręczeniem decyzji. W ocenie Sądu I instancji, skarżąca poinformowana o wznowieniu postępowania mogła złożyć wnioski dowodowe oraz przedstawić argumentację wskazującą, że wydanie decyzji o nałożeniu opłaty było nieuzasadnione. Do dnia rozstrzygnięcia sprawy decyzją - 16 sierpnia 2018 r. - strona nie złożyła jednak żadnych wniosków w sprawie. Poprzednio zebrany materiał dowodowy umożliwiał zaś wydanie rozstrzygnięcia. Dowody zebrane w postępowaniu administracyjnym wskazują, że działka rolnicza klasy RIIIb nr [...] obręb S. wykorzystywana jest w części jako plac postojowy dla pojazdów w oparciu o umowę zawartą pomiędzy je właścicielem – A. Z., a odwołującą się Spółką. Dokumentacja fotograficzna, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 kwietnia 2016 r. nakazująca rozbiórkę samowoli budowlanej na działce nr [...], protokół z wizji lokalnej z 4 maja 2016 r., umowa najmu z 1 września 2014 r. oraz opinia biegłego geodety z 9 czerwca 2016 r., potwierdzają fakt nierolniczego wykorzystywania nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klasy IIIb, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Strona nie uzyskała decyzji w tym przedmiocie. W art. 28 ust. 1 ustawy prawodawca przewidział sankcję w takim przypadku, stanowiąc, że w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Zatem w sytuacji, kiedy doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, faktycznemu sprawcy wyłączenia wymierza się opłatę. Skarżąca była sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Wysokość opłaty określono zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy, przyjmując stawkę 262 305 zł za hektar, a wielkość wyłączonej powierzchni (0,1496 ha) ustalono na podstawie opinii biegłego geodety. Zdaniem Sądu I instancji, wadliwe doręczenie decyzji miało wpływ na możliwość jej zaskarżenia przez skarżącą odwołaniem. Nie miało natomiast wpływu na prawidłowość przeprowadzonego postępowania odwoławczego i jego wyniki, a strona ani w odwołaniu, ani we wniosku o wznowienie ani we niesionej do sądu skardze nie przedstawiła żadnych uzasadnionych zarzutów mających wpływ na prawidłowość wymierzenia opłaty. Niewątpliwym jest, że klasyfikacja gruntów jako rolnych znajduje się w ewidencji gruntów i budynków, a treść planu wykluczała inne niż rolnicze wykorzystanie nieruchomości. Zakres i sposób wyłączenia gruntu z produkcji rolnej znajduje potwierdzenie w treści opinii biegłego geodety, sporządzonej po przeprowadzeniu wizji lokalnej, w wyniku której ustalono zabudowanie nieruchomości placem postojowym, a skarżąca nie wykazywała by nie była inwestorem zrealizowanych prac, których rozbiórkę nakazano jej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 22 kwietnia 2016 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie przez sąd jedynie w oparciu o zarzuty i wnioski skargi z pominięciem okoliczności, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie, tj. postępowania w zakresie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości W. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pojawiły się nowe okoliczności, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący uzyskał informację, że na spornym terenie prowadzone jest postępowanie w zakresie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, kwestia ta ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, przede wszystkim co do zasadności samej opłaty, nie została jednak zbadana przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny okazał się jej jedyny zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie, tj. faktu prowadzenia postępowania w zakresie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości W. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. zobowiązuje sąd I instancji do rozstrzygnięcia w granicach sprawy w warunkach braku związania zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jego ratio legis aktualizuje się wówczas, gdy skarga do sądu nie obejmuje, m.in. z powodu braku obowiązku jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika, istotnych elementów postępowania administracyjnego lub zaskarżonej decyzji, które świadczą o naruszeniu przez organ administracyjny odpowiednich przepisów postępowania lub prawa materialnego, które mieszcząc się w granicach sprawy objętej skargą, wywołują po stronie sądu obowiązek samodzielnego ich zauważenia oraz rozpatrzenia z punktu widzenia standardów sądowej kontroli administracji. W orzecznictwie zwraca się przy tym uwagę na to, że art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem norm, których złamania sam skarżący wprawdzie nie sygnalizował w złożonej skardze, ale których naruszenie Sąd I instancji powinien dostrzec z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06, Lex nr 337811 oraz wyroki NSA z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 266/11 i z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. I OSK 1148/11). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie powiązano art. 134 § 1 P.p.s.a z żadnymi przepisami, które - zdaniem skarżącego kasacyjnie - zostały złamane przez organy administracji publicznej, a których naruszenia WSA w Gdańsku powinien był uwzględnić z urzędu. Już tylko z tego względu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Należy również zaznaczyć, że w świetle art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd pierwszej instancji nie ma obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy, a więc także takich, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1225/07 oraz wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 533/11 opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek ten aktualizuje się jedynie w stosunku do aspektów istotnych. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym. W ramach wznowionego postępowania decyzja Starosty S. z 2 sierpnia 2016 r. ustalająca wobec skarżącej opłatę za wyłączenie gruntu działki z produkcji rolniczej, w kontekście art. 146 § 2 K.p.a., mogła być oceniana wyłącznie przez pryzmat obowiązujących przepisów, w tym także przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie nie ma sporu co do tego, że weryfikowana we wznowionym postępowaniu decyzja Starosty S. z 2 sierpnia 2016 r. była zgodna z ówcześnie obowiązującym dla spornego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia 1 grudnie 2005 r. - która określała, że jest to teren upraw rolnych - bez zabudowy. Plan ten obowiązywał również w dacie wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. W konsekwencji bez znaczenia dla wyniku przedmiotowej sprawy pozostawała podnoszona przez skarżącą kasacyjnie okoliczność, że obecnie prowadzone jest postępowanie w zakresie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości W. Zatem także i z tych względów zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).