I OSK 1242/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2272/15 w sprawie ze skargi A. G., L. M., R. D. i K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 7 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2272/15 oddalił skargę A. G., L. M., R. D. i K. S. (dalej: "skarżący") na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2013 r. orzekającą o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, aktualnie stanowiącej działki ew. nr [...] i [...] i części działek ew. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał na następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy: - przedmiotowa nieruchomość uprzednio była oznaczona jako działka nr [...], pow. [...] m2 i stanowiła własność B. i H. S.; na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z [...] grudnia 1973 r. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z [...] lutego 1974 r. rep. A Nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej: "ustawa o wywłaszczaniu nieruchomości z 1958 r."); 23 maja 1990 r. B. S. wniósł o zwrot tej nieruchomości; na podstawie postanowień spadkowych ustalono następców prawnych: R. D., A. G., K. S. i L. M.; - niniejsza sprawa była kilkakrotnie przedmiotem rozpoznania przez organy oraz dwukrotnie przez Naczelny Sąd Administracyjny; ostatnio Starosta [...] decyzją z [...] stycznia 2013 r. orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], aktualnie stanowiącej działki ew. nr [...] i [...] i części działek ew. nr [...], [...] i [...]; decyzja odnosi się tylko do części działek stanowiących przedmiot roszczenia zwrotowego w zakresie, w którym Starosta zgromadził pełny materiał dowodowy; od decyzji tej wniesiono odwołanie; - nieruchomość oznaczona w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] zgodnie z decyzją Wojewody [...] z [...] września 1991 r. stanowi własność Gminy Miasto [...]; przy badaniu przesłanek zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia należy uwzględnić, że skoro jest ona mieniem komunalnym i została wywłaszczona przed 27 maja 1990 r., ma zastosowanie wykładnia art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej: "u.g.n.") dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., zgodnie z którą nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 22 września 2004 r. cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu, bez możliwości badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia; w związku z tym w sprawie niniejszej w świetle tego wyroku badanie terminów realizacji celu wywłaszczenia jest zbędne; znaczenie ma bowiem jedynie ustalenie, że w dniu złożenia wniosku o zwrot, lecz nie później niż do 22 września 2004 r. cel wywłaszczenia został zrealizowany; - dawna działka nr [...] nie istnieje jako wydzielona działka ewidencyjna, gdyż kilkakrotnie dokonano podziałów geodezyjnych tego obszaru oraz dokonano scalenia i podziału nieruchomości zgodnie z uchwałą Rady Miasta Legionowo nr XXXVI/463/2005 z 27 lipca 2005 r.; działka nr [...] została podzielona na działki ew. nr [...]; aktualnie na terenie dawnej działki nr [...] znajdują się działki ew. nr: [...] (dawna działka nr [...]), [...] (część dawnej działki nr [...]) oraz części działek ew. nr: [...] (dawne działki nr [...]), [...] (dawna działka nr [...]), [...] i [...] (w skład których wchodzi część dawnej działki nr [...]); - Starosta [...] na podstawie dokumentacji związanej z wywłaszczeniem (wykupem) nieruchomości ustalił, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]"; szczegółowe przeznaczenie nieruchomości pod poszczególne elementy składowe tej inwestycji określono w planie realizacyjnym zagospodarowania osiedla, zatwierdzonym decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony środowiska Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1973 r.; - oceniając realizację celu publicznego, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, ale również całą infrastrukturę osiedla i urządzenia służące potrzebom mieszkańcom; - z porównania map oraz planu zagospodarowania osiedla wynika, że na części dawnej działki nr [...] zaprojektowano: ▪ zieleń osiedlową - aktualnie: działki ew. nr [...] (uprzednio działka nr [...]), część działki ew. nr [...] (uprzednio działki nr [...] i [...]) i część działki ew. nr [...] (uprzednio działka nr [...]); ▪ ulicę osiedlową - aktualnie: działki ew. nr [...] i [...] - część z obrębu [...] (uprzednio część działki nr [...]); ▪ ulicę [...] - aktualnie: część działki ew. nr [...] (uprzednio część działki nr [...]) wraz z uzbrojeniem terenu w urządzenia techniczne osiedla; - z planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego "[...]" wynika, że na terenie stanowiącym obecnie działkę ew. nr [...] zaprojektowano nasadzenie skupisk drzew i tereny niezadrzewione; aktualnie działka ta jest porośnięta drzewami, co wynika z protokołu z oględzin z [...] września 2002 r.; w dniu oględzin nieruchomość ta stanowiła część działki ew. nr [...] i była oznaczona na mapie do celów opiniodawczych z zaznaczonym projektem podziału jako działka projektowana nr [...]; w związku z zagospodarowaniem działki ew. nr [...] pod osiedle mieszkaniowe nie sposób uznać, że stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia; - na części nieruchomości w zakresie działki ew. nr [...] (uprzednio nr [...] i [...]) także zaprojektowano (w części przylegającej do dawnej działki nr [...]) nasadzenie drzew, a w pozostałej części - tereny niezadrzewione i w tym zakresie: ▪ organ I instancji zwrócił uwagę na pismo Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w [...] z [...] października 2003 r. skierowane do Urzędu Miasta [...]; wprawdzie pismo to dotyczy innej nieruchomości wywłaszczonej pod budowę osiedla "[...]", jednakże z porównania położenia nieruchomości w planie zagospodarowania tego osiedla wynika, że część wywłaszczonej nieruchomości wchodząca obecnie w skład działki ew. nr [...] była położona w kompleksie działek przewidzianych w planie zagospodarowania osiedla pod park osiedlowy; w piśmie tym poinformowano, że zagospodarowanie i ukształtowanie terenu, zieleń i drogi dojazdowe do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, który został wybudowany w latach 1978-1979 w ramach planu realizacyjnego osiedla, przewidziano do wykonania w 1980 r. i elementy tej infrastruktury towarzyszącej zostały wykonane; ▪ z protokołu oględzin nieruchomości z [...] września 2002 r. wynika, że na działce znajdowała się część budynku produkcyjno-handlowego z częścią mieszkalną, część budynku gospodarczego, część wiaty, ogrodzenie na podmurówce, mur pełny od strony lasu (z dokumentów wynika, że określenie "las" dotyczy działki oznaczonej wówczas nr [...], a obecnie nr [...]), od strony ul. [...] i ul. [...] elementy metalowe na podmurówce; w dniu oględzin nieruchomość ta stanowiła część działki ew. nr [...] i była oznaczona na mapie do celów opiniodawczych z zaznaczonym projektem podziału jako działka projektowana nr [...]; ▪ aktualnie część działki ew. nr [...] jest dzierżawiona przez A. i M. O.; dzierżawa została zawarta z Gminą [...] do [...] maja 2037 r. z przeznaczeniem na działalność handlowo-usługową z częścią mieszkalną; w umowie i aneksie wydzierżawiana nieruchomość oznaczona jest jako działka ew. nr [...]; ▪ naniesienia na nieruchomości w postaci lokalizacji piekarni powstały nie bezpośrednio po wywłaszczeniu nieruchomości, ale dopiero po upływie 7 lat od wykupu nieruchomości od Skarbu Państwa; wcześniej była ona zagospodarowana zgodnie z celem zawartym w planie realizacyjnym; wydzierżawienie terenu pod budowę piekarni osobie prywatnej nastąpiło z uwagi na zapotrzebowanie na tego typu usługi na terenie nowego osiedla mieszkaniowego i nastąpiło po ustaleniach dokonanych z Radą Osiedla "[...]", Spółdzielnią Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową w [...] i głównym projektantem osiedla "[...]"; konieczność społeczną budowy piekarni na osiedlu wykazano także w piśmie Naczelnika Miasta [...] z [...] lipca 1981 r.; wydzierżawienie nieruchomości osobie prywatnej nie stanowi więc negatywnej przesłanki realizacji celu wywłaszczenia, bo - mimo wykonywania go przez osobę prywatną - był ogólnospołeczny i miał służyć dobru całego osiedla; ▪ nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, gdy po wywłaszczeniu została ona zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie lub w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta (por. wyrok NSA o sygn. I OSK 1138/08); stąd okoliczność późniejszego wydzierżawienia nieruchomości i zrealizowania na niej innego celu niż planowany nie może skutkować zniweczeniem terminowego zainwestowania nieruchomości i wykorzystania jej według pierwotnych założeń; oceny celu należy dokonywać w oparciu o całokształt sytuacji prawnej i faktycznej przy uwzględnieniu pojęcia celu publicznego; - część działki nr [...] oznaczona następnie jako działka nr [...] o pow. [...] m2, aktualnie wchodząca w skład działki ew. nr [...], jest obecnie własnością Parafii Kościoła Katolickiego pod wezwaniem [...] w [...] na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z [...] grudnia 1991 r.; jak wynika z odpisu z księgi wieczystej Kw Nr [...] z [...] lutego 1994 r. właścicielem nieruchomości jest ww. parafia; wpis prawa własności nieruchomości do księgi wieczystej na rzecz nabywcy nastąpił przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (przed 1 stycznia 1998 r.), w związku z czym – w odniesieniu do działki nr [...] - ma zastosowanie art. 229 u.g.n.; w sytuacji, gdy wobec istnienia przesłanek z art. 229 u.g.n. stronie nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości, badanie merytorycznych przesłanek tego zwrotu określonych w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. jest co najmniej zbędne; z tego względu nie jest możliwy zwrot na rzecz wnioskodawców części nieruchomości wchodzącej w skład działki ew. nr [...]; - na części wywłaszczonej nieruchomości (aktualnie działka ew. nr [...] oraz część działki ew. nr [...] z obrębu [...]) zrealizowano ulicę, zgodnie z planem realizacyjnym; aktualnie jest to ul. [...], która na długości 700 m od ul. [...] do ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na mocy uchwały nr 245 Rady Narodowej m. st. Warszawy z 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych; stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi; ta część ul. [...] jest drogą gminną; część ul. [...], będąca przedłużeniem drogi gminnej, na odcinku objętym zaskarżoną decyzją nie została zaliczona do dróg kategorii lokalnej miejskiej ani do żadnej innej kategorii dróg publicznych (pismo Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta [...] z [...] lipca 2012 r.); nie umożliwia to jednak uznania części wywłaszczonej nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n., gdyż ulica została zrealizowana zgodnie z planem realizacyjnym osiedla i obecnie stanowi ogólnodostępną ulicę będącą przedłużeniem drogi gminnej; nie jest więc możliwy zwrot na rzecz wnioskodawców części nieruchomości stanowiącej aktualnie działkę ew. nr [...] oraz część działki ew. nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucili organowi naruszenie: 1. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa osiedla "[...]", podczas gdy stanowiący podstawę wykupu akt notarialny z [...] lutego 1974 r. nie wskazuje celu wywłaszczenia. W tym zakresie podniśli, że: a) w wyroku NSA sygn. akt IV SA 2056/97 wskazano, że cel wywłaszczenia powinien być precyzyjnie określony, a przez to organy administracji powinny poddać dokumenty z tym związane wnikliwej i dogłębnej analizie; b) organ na zasadzie dowolności określił cel wywłaszczenia jako budowę osiedla "[...]" na podstawie planu realizacyjnego zagospodarowania osiedla; c) podziały geodezyjne nieruchomości, które nastąpiły uchwałą Rady Miasta Legionowa z 27 lipca 2005 r., świadczą o zmianie bardzo ogólnego celu ustalonego przez organy administracji, jakim było wybudowanie "osiedla [...]"; d) odnośnie działek ew. nr [...] i części działki ew. nr [...] z obrębu [...] - plan realizacyjny zagospodarowania terenu nie został zrealizowany z uwagi na samoistne zarośnięcie terenu drzewami, co nie może być równoznaczne z celowym i świadomym działaniem inwestora, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia; e) odnośnie działki ew. nr [...] z obrębu [...], która została wydzierżawiona i zabudowana pawilonami usługowo - handlowymi wypowiedział się NSA w wyroku o sygn. akt IV SA 2056/97 wskazując, że wykup ww. nieruchomości stanowi obejście prawa, a pozyskanie jej w drodze przymusowego wykupu było niegodziwe; sam fakt wydzierżawienia prywatnemu inwestorowi terenu już w sobie stanowi negatywną przesłankę realizacji celu wywłaszczenia, nawet jeśli mieściłoby się w pojęciu infrastruktury społecznej; nie powinno mieć również znaczenia to, że dzierżawca poczynił jakiekolwiek nakłady na rzecz nieruchomości; NSA stwierdził również, że Spółdzielnia Mieszkaniowo - Lokatorsko - Własnościowa w [...] nie zrealizowała żadnego celu, dla którego nieruchomość została wykupiona; f) odnośnie działek ew. nr [...] i [...] - część z obrębu [...] - nie do zaakceptowania jest interpretacja organu wskazująca, że koniecznym na potrzeby komunikacyjne osiedla "[...]" była budowa trzech jezdni równoległych (dwóch jezdni ul. [...] oraz ul. [...]) na pasie gruntu o szer. 50 m; 2. art. 137 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji braku określenia celu wywłaszczenia nieruchomości, skutkującej niemożnością określenia jej zbędności (na nieistniejący cel wywłaszczenia); 3. art. 229 u.g.n. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym wskazującym na istnienie podstawy do zwrotu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem, oddalił skargę skarżących. Zdaniem Sądu I instancji za niezasadny należy uznać zarzut, że organ ustalił błędny cel wywłaszczenia nieruchomości. Wobec niewskazania w umowie celu wywłaszczenia, konieczne było jego ustalenie na podstawie innych materiałów dowodowych. Zdaniem Sądu zgodne ze swobodną oceną dowodów, prawidłowe są konkluzje organu, że o ile w planie realizacyjnym zagospodarowania osiedla, zatwierdzonym decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony środowiska Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1973 r., określono przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", a w drodze umowy nabyto ją [...] lutego 1974 r., to cel nabycia był tożsamy z uprzednio ustalonym w planie realizacyjnym. Zaskarżona decyzja została należycie uzasadniona, a skarżący nie przedstawili dowodów mogących podważyć ustalenia organu w zakresie dotyczącym celu wywłaszczenia. Sąd I instancji podniósł, że NSA w wyroku o sygn. akt IV SA 2056/97 odnośnie celu wywłaszczenia (sprzedaży) nieruchomości wskazał, że wymaga on wnikliwego zbadania, ale nie stwierdził, aby tego celu - jak chcieliby skarżący - w ogóle nie było. Wytycznym NSA uczyniono zadość, wnikliwie rozważając uwarunkowania sprawy. Podziały geodezyjne nieruchomości, które nastąpiły po sprzedaży nieruchomości nie zmieniają celu wywłaszczenia, ponieważ w ogóle go nie dotyczą. W ocenie Sądu skarżący - odnośnie działek ew. nr [...] i części działki ew. nr [...] z obrębu [...] - nie wykazali, aby plan realizacyjny zagospodarowania terenu nie został zrealizowany. Z protokołu z oględzin z [...] września 2002 r. wynika, że na tej części nieruchomości rosną drzewa. Zdaniem Sądu nawet gdyby do ich powstania doszło wskutek samoistnego zarośnięcia, nie może to przesądzać o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia, jako że na tym terenie miały powstać tereny zielone, służące mieszkańcom osiedla. Za nietrafny Sąd uznał także zarzut dotyczący działki ew. nr [...] w kontekście niezrealizowania celu wywłaszczenia z uwagi na jej wydzierżawienie i realizację na niej budynku usługowo-handlowego (piekarni). Podniósł, że z materiału dowodowego wynika, że przed wydzierżawieniem ww. terenu został na nim zrealizowany cel wywłaszczenia. Uprzednia realizacja celu wywłaszczenia wyklucza zatem zwrot nieruchomości, nawet jeśli później nastąpi zmiana przeznaczenia nieruchomości. Stanowisko takie zgodne jest ze stanowiskiem NSA zawartym w wyroku o sygn. akt IV SA 2056/97, gdzie stwierdzono co prawda, że spółdzielnia nie zrealizowała celu, dla którego nabyto nieruchomość, ale w kilku innych miejscach swego orzeczenia NSA wyraził zapatrywanie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga dokładnego ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, przy czym - zdaniem NSA - przez zbędność taką należy rozumieć niepodjęcie w ogóle lub odstąpienie przez podmiot, na rzecz którego nastąpiło nabycie nieruchomości, od realizacji celu wywłaszczenia. Zdaniem Sądu I instancji, nie można rozumieć tego stwierdzenia w ten sposób, że po zrealizowaniu celu wywłaszczenia zmiana przeznaczenia nieruchomości (np. przez zrealizowanie na jej terenie budynku o przeznaczeniu nie dającym się pogodzić z funkcją osiedla mieszkaniowego) przesądza o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W tym kontekście organ popełnił wprawdzie błąd uznając, że przeznaczenie i budowa na powyższej działce piekarni stanowi realizację celu wywłaszczenia, co zresztą stwierdził już NSA w wyroku o sygn. akt IV SA 2056/97. Błąd ten nie miał jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ przed przeznaczeniem terenu pod piekarnię nastąpiło już zrealizowanie celu wywłaszczenia. NSA w uzasadnieniu powyższego wyroku nie sformułował oceny w przedmiocie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed lokalizacją piekarni. Kwestia ta wówczas w ogóle nie była przedmiotem rozważań Sądu. Za zasadne Sąd I instancji uznał także stanowisko organu odnośnie braku możliwości zwrotu części działki ew. nr [...]. Wyjaśnił, że ponieważ Parafia Kościoła Katolickiego pod wezwaniem [...] w [...] nabyła ją w formie aktu notarialnego z [...] grudnia 1991 r. i jak wynika z odpisu z księgi wieczystej została ujawniona jako jej właściciel. Skoro wpis prawa własności nieruchomości do księgi wieczystej na rzecz nabywcy nastąpił przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (przed 1 stycznia 1998 r.), to - w odniesieniu do części działki nr [...] - ma zastosowanie art. 229 u.g.n. W opinii Sądu brak jest również podstaw do zakwestionowania stanowiska organu odnośnie działek ew. nr [...] i [...], jako że na ich terenie powstały drogi mające służyć m. in. mieszkańcom osiedla. Podnoszona w skardze kwestia ich szerokości, a w konsekwencji racjonalności zastosowanych rozwiązań komunikacyjnych wykracza poza ramy niniejszego postępowania. A. G. (dalej: "skarżąca kasacyjnie") złożyła skargę kasacyjną, w której wniosła o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania, tj.: art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a"), w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w bezpodstawnym przyjęciu, iż ustalony przez organy administracji cel wywłaszczenia był tożsamy z uprzednio ustalonym celem w planie realizacyjnym zagospodarowania osiedla zatwierdzonym decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1973 r., podczas gdy wskazany cel nie został określony w umowie nabycia nieruchomości z [...] lutego 1974 r.; - prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a, poprzez niezastosowanie przepisów prawa materialnego w postaci art. 137 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., w stanie faktycznym sprawy wskazującym na niezrealizowanie celu wywłaszczenia w terminie określonym w dyspozycji art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., z uwagi na brak określenia celu w umowie o nabyciu nieruchomości z [...] lutego 1974 r., co zatem idzie, nieruchomość przedmiotowa jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a podmioty wskazane w art. 136 ust. 3 u.g.n. legitymują się prawem do żądania jej zwrotu. W ocenie skarżącej kasacyjnie cel wywłaszczenia powinien być jasno i precyzyjnie określony w akcie notarialnym podczas, gdy przedmiotowy akt nie wskazuje jakiegokolwiek celu wykupu nieruchomości. Konieczność wskazania precyzyjnego celu wywłaszczenia potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 listopada 1999 r. sygn.akt IV SA 2056/97. Odnosząc się do działki nr [...] i części działki [...] podniosła, że plan realizacyjny wg. zagospodarowania terenu nie został zrealizowany z uwagi na samoistne zarośnięcie terenu drzewami co nie może być równoznaczne z celowym i świadomym działaniem inwestora na rzecz którego dokonano wywłaszczenia. Skarżąca kasacyjnie podniosła także, iż odnośnie wywłaszczenia nieruchomości w zakresie części działki nr [...], która została wydzierżawiona i zabudowana pawilonami usługowo handlowymi, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA.2056/97. Podała, że odnosząc się krytycznie co do braku określonego celu wywłaszczenia Sąd wskazał, że wykup ww. nieruchomości stanowi obejście prawa a pozyskanie owej nieruchomości w drodze przymusowego wykupu było czynnością niegodziwą. Sam fakt wydzierżawienia prywatnemu inwestorowi terenu już w sobie stanowi negatywną przesłankę realizacji celu wywłaszczenia, nawet jeśli mieściłoby sie w pojęciu infrastruktury społecznej. Nie powinno mieć również znaczenia to, iż dzierżawca poczynił jakiekolwiek nakłady na rzecz nieruchomości, co nie powinno mieć żadnego wpływu na decyzję odnośnie jej zwrotu. Sąd stwierdził również, że Spółdzielnia Mieszkaniowo Lokatorska-Własnościowa w [...] nie zrealizowała żadnego celu, dla którego nieruchomość została wykupiona. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W skardze tej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych polegające na przyjęciu, że cel wywłaszczenia był tożsamy z uprzednio ustalonym celem w planie realizacyjnym zagospodarowania osiedla zatwierdzonym decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1973 r., podczas gdy wskazany cel nie został określony w umowie nabycia nieruchomości z [...] lutego 1974 r. Zarzut ten nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z kolei w myśl art. 137 ust. 1 ww. ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2 art. 137 ww. ustawy). W świetle art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się odpowiednio także do nieruchomości nabytych przez państwo na mocy przepisów innych niż wyżej powołana ustawa, w szczególności znajduje zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Dotyczy to zatem również nieruchomości, które zostały nabyte na własność Skarbu Państwa w drodze umów cywilnoprawnych, zawartych w trybie przepisów tej ostatniej ustawy. Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny stanowiący przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r., P 5/99, OTK ZU 2000/2/60, z 3 kwietnia 2008 r., K 6/05, OTK-A 2008/3/41, Dz. U. Nr 59, poz. 369, z 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2001/7/216). W orzeczeniu z 22 października 1993 r., SA/Kr 477/93, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot jest ustalenie celu wywłaszczenia. O tym bowiem, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona. Z kolei istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, organ ma obowiązek ustalić ściśle, przy czym, gdyby okazało się, że treść decyzji wywłaszczeniowej nie określa tego celu w sposób jasny i precyzyjny, cel ten należy ustalić na podstawie wszelkich innych środków dowodowych zgodnie z art. 75 i nast. K.p.a. (por. wyroki NSA z 18 listopada 2014 r., I OSK 622/13, z 23 stycznia 2018 r., I OSK 120/17). Dopuszczenie możliwości ustalenia celu wywłaszczenia na podstawie innych dowodów, aktów, czynności jest szczególnie istotne w sytuacji nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, albowiem wskazany przepis, jak też żaden inny przepis tej ustawy nie przewidywał obowiązku sprecyzowania celu wywłaszczenia w akcie, mocą którego własność nieruchomości przechodziła na rzecz Skarbu Państwa. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że tego rodzaju nieruchomości wymagają odmiennych metod ustalenia celu wywłaszczenia. Nie istnieją bowiem decyzje o ich wywłaszczeniu i siłą rzeczy nie może być mowy o sprecyzowaniu "celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu", o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., jako elementu ustalenia podstawy materialnoprawnej decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, lecz celu nabycia w odniesieniu do nieruchomości nabytej na podstawie art. 6 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W odniesieniu do nieruchomości nabytych na podstawie ww. przepisu cel nabycia często nie jest w takiej umowie określony lub jest określony w sposób ogólnikowy. W takiej sytuacji niezbędne jest jego ustalenie lub dookreślenie na podstawie dokumentacji rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, które poprzedziły zawarcie umowy, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, na potrzeby realizacji której nieruchomość została nabyta, oraz decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, określającego urbanistyczno-architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji (por. T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, LexisNexis, Warszawa 2007). W przedmiotowej sprawie w umowie zawartej w formie aktu notarialnego z [...] lutego 1974 r. cel wywłaszczenia nie został określony, w związku z czym organ, procedując w zakresie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, był obowiązany ustalić ten cel w oparciu o inne, dostępne dowody. W zasadniczym zakresie organ oparł się na planie realizacyjnym – ogólnym planie zagospodarowania terenu osiedla budownictwa wielorodzinnego "[...]" w [...], zatwierdzonym decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1973 r., na którym zaznaczono granice dawnej działki nr hip. [...]. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że również w ofercie z [...] lutego 1974 r. złożonej B. S. przez Wydział Gospodarki Komunalnej Przestrzennej, Ochrony Środowisk i Komunikacji PPRN w [...] podano, iż nabycie nieruchomości o nr ew. [...] położonej w [...] o powierzchni [...] m2 ma nastąpić dla celów budowy osiedla spółdzielni mieszkaniowej. Także w protokole z rozmowy z [...] lutego 1974 r. przedstawiciela Wydziału Gospodarki Komunalnej Przestrzennej, Ochrony Środowisk i Komunikacji PPRN w [...] Z B. S., zmierzającej do dobrowolnej sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, wskazano, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji budownictwa spółdzielczego mieszkaniowego w [...]. Powyższe, zgromadzone w aktach dowody, pozwalają na ocenę, że ustalony przez organ cel wywłaszczenia został określony w sposób prawidłowy, a organ prowadząc postępowanie dowodowe w celu ustalenia celu wywłaszczenia nie naruszył przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że tym samym zostały zrealizowane wskazania zawarte w wyroku NSA z 15 listopada 1999 r., IV SA 2056/97, zgodnie z którymi "cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości powinien być precyzyjnie i dokładnie określony a przez to organy administracji powinny poddać dokumenty z tym związane wnikliwej i dogłębnej analizie". Skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, tak w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia, jak i realizacji tego celu. Podkreślenia wymaga, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca temu infrastruktura. Realizacja inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego obejmować musi ze swej istoty nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę tego osiedla. Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia oznacza sytuację w której w okazuje się, że w ogóle nie było powodów do wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., I OSK 670/16). W sprawie nie zostało w sposób pewny wykazane, że na terenie dawnej działki nr [...] nie został osiągnięty cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Zawarte w skardze kasacyjnej stanowisko skarżącej odnośnie działek nr [...] i [...] stanowi w istocie jedynie polemikę ze stanowiskiem Sądu i instancji co do ustalonego i zrealizowanego celu wywłaszczenia. Można jedynie zauważyć, że Sąd w sposób jednoznaczny przyjął, że w zakresie działki nr [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wydzierżawieniem działki prywatnemu inwestorowi i takie stanowisko nie pozostaje w sprzeczności z oceną sformułowaną przez NSA w powyższym wyroku. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym konsekwencją ustalenia, że na wywłaszczonej nieruchomości doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia powinna być odmowa zwrotu nieruchomości. Nie jest bowiem dopuszczalne dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przy jednoczesnym ustaleniu, że zrealizowano na niej cel wywłaszczenia. Bez znaczenia w takiej sytuacji pozostaje okoliczność, że po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nieruchomość została zagospodarowana przez aktualnego właściciela w inny sposób(por. wyrok NSA z 5 lipca 2016 r., I OSK 610/15). Okoliczność, iż w późniejszym czasie występowało inne zagospodarowanie terenu nie ma znaczenia dla stwierdzenia, czy na danej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, gdyż zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanką wystarczającą do uznania realizacji celu wywłaszczenia na danej nieruchomości jest fakt jego osiągnięcia w przeszłości. Skutkiem oddalenia zarzutów formalnych jest przesądzenie ustalonego dotąd stanu faktycznego. Na jego podstawie dokonano oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie mógł zostać uwzględniony, skoro bowiem w sprawie zostało ustalone, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, to powyższe przepisy nie mogły w przedmiotowej sprawie znaleźć zastosowania. Stanowisko skarżącej kasacyjnie, że wobec braku wskazania celu wywłaszczenia nieruchomości w akcie notarialnym sprzedaży, przedmiotowa nieruchomość jest zbędna ze względu na brak celu wywłaszczenia od dnia wywłaszczania, nie mogło zostać uwzględnione z powodów wskazanych powyżej. W istocie cel wywłaszczenia nie został ujawniony w umowie z [...] lutego 1974 r., bo obowiązujące wówczas przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie nakazywały zawarcia celu wywłaszczenia w umowie sprzedaży nieruchomości. Organy były zatem obowiązane cel wywłaszczenia danej nieruchomości określić w oparciu o dostępne dowody, co w rozpoznawanej sprawie nastąpiło. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.