I OSK 610/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie NSA Jolanta Sikorska (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy inspektor sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Łódź od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 916/14 w sprawie ze skargi Miasta Łódź na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Gminy Łódź kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 916/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Miasta Łódź na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu prawa własności nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Starosty Pabianickiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], na mocy której orzeczono o: 1. zwrocie prawa własności części nieruchomości gruntowej położonej w Łodzi, przy ul. B., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie W-35 jako działka nr [...] o pow. 0,1200 ha oraz przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie W-35 jako działka nr [...] o pow. 0,1330 ha – objętej księgą wieczystą KW Nr [...] prowadzoną w Sądzie Rejonowym dla Łodzi Śródmieścia w Łodzi - XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych; 2. zwrocie prawa własności części nieruchomości gruntowej położonej w Łodzi przy ul. A., oznaczonej na mapie sytuacyjnej do celów prawnych nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. jako działka nr [...] o pow. 0,0909 ha, objętej księgą [...] prowadzoną w Sądzie Rejonowym dla Łodzi Śródmieścia w Łodzi - XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych; 3. umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części nieruchomości gruntowej położonej w Łodzi przy ul. P. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,1675 ha i położonej w Łodzi przy ul. A., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie W-35 jako działka nr [...] o pow. 0,1925 ha, objętej księgą wieczystą [...] prowadzoną w Sądzie Rejonowym dla Łodzi Śródmieścia w Łodzi - XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych; 4. umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części nieruchomości gruntowej położonej w Łodzi przy ul. Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0325 ha objęta księgą wieczystą [...] prowadzoną w Sądzie Rejonowym dla Łodzi Śródmieścia w Łodzi - XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych; 5. zwrot prawa własności opisanej w punkcie 1 i 2 nieruchomości gruntowej następuje na rzecz nw. w niżej określonych udziałach: – C. K. w udziale 1/3 części, – H. C. udziale 2/3 części za zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości łącznie 33.138 zł na rzecz Gminy Miejskiej Łódź, 6. zobowiązaniu C. K. do zapłaty kwoty 11.046 zł a H. C. do zapłaty kwoty 22.092 zł na rzecz Gminy Miejskiej Łódź jednorazowo w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek H. C., W. K. i C. K. z dnia 2 września 2008 r. Z uwagi na śmierć wnioskodawcy postępowanie zostało zawieszone do czasu ustalenia spadkobierców. Są nimi pozostałe uczestniczki postępowania. Uczestniczki są także następczyniami prawnymi właścicieli nieruchomości przy ul. Z., K. i F. małżonków K. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście Wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Łodzi z dnia [...] kwietnia 1985 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. Z. o pow. 13.741 m² z całości 4 ha 12 a 24 m², oznaczonej na planie geodezyjnym zaewidencjonowanym za numerem [...] w dniu [...] grudnia 1984 r. jako działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej KW 12058, stanowiącej własność F. i K. małż. K. Część nieruchomości zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu ogólno-realizacyjnego z dnia [...] listopada 1984 r. nr [...] była niezbędna pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe. Nie uwzględniono wniosku właścicieli odnośnie wywłaszczenia całej nieruchomości, ponieważ grunty znajdujące się poza granicami lokalizacji mogły nadal pozostawać w użytkowaniu Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej bez zmiany charakteru ich użytkowania. Na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście Wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Łodzi z dnia [...] września 1987 r., znak [...] o wywłaszczeniu części nieruchomości i ustaleniu odszkodowania została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości rolnej o pow. 1,5628 ha z całości 2,7244 ha, położonej w Łodzi przy ul. Z., oznaczonej na planie geodezyjnym z dnia [...] grudnia 1984 r. zaewidencjonowanym z numerem [...] jako działka nr [...], stanowiącej własność K., objętej księgą wieczystą KW [...]. Organ II instancji wskazał, że w ww. decyzji przedmiotowa nieruchomość zgodnie z decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] marca 1986 r. wydaną przez Wiceprezydenta Miasta Łodzi przeznaczona była pod budownictwo mieszkaniowe realizowane w ramach osiedla Janów. Jak ustalił organ I instancji aktualnie działka nr [...] o pow. 0,0325 ha jest częścią dawnej działki nr 33 o pow. 0,2112 ha, aktualna działka nr [...] o pow. 0,1200 ha jest częścią dawnej działki nr [...] o pow. 0,2183 ha, aktualna działka nr [...] o pow. 0,1330 ha jest częścią dawnej działki nr [...] o pow. 0,7661 ha, aktualna działka nr [...] o pow. 0,1675 ha oraz aktualna działka nr [...] o pow. 0,2834 ha są częścią działki dawnej nr [...] o pow. 1,5628 ha wykazanych na mapie sytuacyjnej do celów prawnych nr [...] z dnia [...] grudnia 1984 r., co potwierdzają adnotacje na wypisach z rejestru gruntów ww. nieruchomości znajdujących się w aktach sprawy. Aktualnie działka nr [...] oraz działka nr [...] objęte są księgą wieczystą KW Nr [...], działka nr [...] i działka nr [...] objęte są księgą wieczystą KW Nr [...], działka nr [...] objęta jest księgą wieczystą KW Nr [...]. Zgodnie z odpisami ww. ksiąg wieczystych w działach II tych ksiąg jako właściciel wpisana jest Gmina Miejska Łódź. Wojewoda Łódzki wskazał, że część nabytej nieruchomości znajdowała się w granicach lokalizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "Olechów-Wschód". Działki objęte wnioskiem o zwrot przeznaczone były pod budownictwo mieszkaniowe. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie mapy sytuacyjnej do celów prawnych z projektem podziału nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. działka nr [...] o pow. 0,2834 ha w obrębie W-35 ha została podzielona na działkę nr [...] o pow. 0,1925 ha i działkę nr [...] o pow. 0,0909 ha. Oględziny przeprowadzone w dnia 15 czerwca 2012 r. i 23 października 2013 r. wykazały, że działka nr [...] porośnięta jest samosiejkami drzew i krzewów, nie ma na niej naniesień budowlanych, ani uzbrojenia. Ponadto ustalono, że dz. nr [...] graniczy z działką nr [...] stanowiącą własność wnioskodawców. Porośnięta jest chwastami oraz samosiejkami drzew i krzewów, nie ma na niej naniesień budowlanych, teren jest niezagospodarowany i zaniedbany. Zgodnie z odbitką z mapy zasadniczej przez środek działki nr [...] przebiega wodociąg. W ocenie organu odwoławczego Starosta Pabianicki wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej słusznie wskazał, że pomimo upływu 10 lat od dnia wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, na działkach nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, stąd spełnione zostały przesłanki do ich zwrotu. Przedmiotem sporu jest natomiast kwestia zwrotu nieruchomości oznaczonej numerem [...]. Wojewoda Łódzki wskazał, że wspomniane oględziny wykazały, że na działce nr [...] urządzony jest parking samochodowy strzeżony ogrodzony siatką na słupkach metalowych. Parking zajmuje większą część działki nr [...]. Przez działkę nr [...] przebiega kanalizacja deszczowa, gazociąg i napowietrzna linia energetyczna wysokiego napięcia - na działce stoi 1 słup energetyczny wysokiego napięcia. Zgodnie zaś z odbitką z mapy zasadniczej przy granicy z działką nr [...] biegnie kabel energetyczny. Pozostała część działki nr [...] poza ogrodzeniem parkingu jest niezagospodarowana, porośnięta chwastami oraz samosiejkami drzew i krzewów. Organ odwoławczy, w ślad za organem I instancji stwierdził, że skoro na przedmiotowej działce znajduje się infrastruktura techniczna, parking komercyjny, a pozostała część działki nr [...] poza ogrodzeniem parkingu jest niezagospodarowana, porośnięta chwastami oraz samosiejkami drzew i krzewów, to nie można mówić o realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości. Zdaniem organu II instancji, Starosta słusznie orzekł o zwrocie dz. nr [...], natomiast w zakresie działek o nr [...] zasadnie orzeczono o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na cofnięcie wniosku w tym zakresie. Wojewoda Łódzki stwierdził również, że w jego ocenie w kwestionowanym przez Prezydenta Miasta Łodzi operacie szacunkowym rzetelnie i odpowiednio dla celu wyceny opisano stany nieruchomości oraz przeznaczenie. Należycie sprecyzowano i sformułowano cel wyceny oraz jego zakres. Daty istotne dla procesu wyceny również przyjęto prawidłowe. Przedstawiono analizę rynku nieruchomości odpowiednio do celu i sposobu wyceny. Przedstawiono wybór odpowiedniej metodyki i techniki wyceny. W operacie opisano przebieg istotnych obliczeń i uzasadnienie końcowego wyniku. Załączono i podano w treści operatu dane wykorzystane w procesie szacowania. Zamieszczono stosowne klauzule i oświadczenia potwierdzające dokonanie wyceny zgodnie z przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy podzielił więc stanowisko Starosty Pabianickiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, że opiniowany operat szacunkowy jest kompletny i może być użyty do celu dla jakiego został sporządzony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Wojewody Łódzkiego złożyła Gmina Miasto Łódź. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokonania przez organ administracji ustaleń, jakie jest przeznaczenie urządzeń infrastruktury technicznej, znajdującej się na działce nr [...], w szczególności, niewyjaśnienie, czy infrastruktura ta związana jest z obsługą istniejącego osiedla mieszkaniowego i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia nieruchomości. Ponadto zarzucono naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych w odwołaniu, wniesionym przez skarżącego od decyzji Starosty Pabianickiego z dnia [...] grudnia 2013 r., a także naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że część wywłaszczonej nieruchomości, położonej w Łodzi, przy ul. P., oznaczona obecnie jako działka nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia, pomimo tego, że zrealizowano na niej - w terminach wynikających z ww. przepisu - infrastrukturę techniczną, stanowiącą integralną część osiedla mieszkaniowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organy administracji nie ustaliły, jakie jest przeznaczenie urządzeń, znajdujących się na działce nr [...], w szczególności, czy urządzenia te powstały w związku z budową osiedla mieszkaniowego i czy stanowią część jego infrastruktury (czy zasilają budynki mieszkalne wchodzące w skład osiedla). Ustalenie, że urządzenia te stanowią element infrastruktury osiedla i służą jego mieszkańcom wykluczałoby uznanie, że działka nr [...] jest zbędna na cel wywłaszczenia. W ocenie skarżącej, orzeczenie o zwrocie działki nr [...] bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, pozwalającego na jednoznaczne ustalenie, jakie jest przeznaczenie znajdującej się na niej infrastruktury, tj. czy stanowi ona element realizacji celu wywłaszczenia, było przedwczesne. Dokonane przez organ I instancji ustalenia faktyczne wskazują na to, że infrastruktura ta została wybudowana jednocześnie z osiedlem mieszkaniowym i służy jego mieszkańcom, co prowadzi do wniosku, że działka nr [...] nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. Sąd ten stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób zapewniający wyczerpujące ustalenie wszystkich faktów, niezbędnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, organy dokonały też wszechstronnej oceny zebranych dowodów, odniosły się do zarzutów uczestników postępowania, umożliwiono stronom aktywny udział. Sąd Wojewódzki wskazał, że stosownie do treści 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), dalej: u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zawarte w art. 136 ust. 3 u.g.n. sformułowanie "cel określony w decyzji o wywłaszczeniu", jako kryterium oceny sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości i rozstrzygnięcia o jej zbędności ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia celu wywłaszczenia. Jak wynika z niespornych ustaleń, nieruchomość w skład której wchodzi działka nr [...] została wywłaszczona decyzją [...] z dnia [...] września 1987 r. pod budownictwo mieszkaniowe osiedla Janów. Bezspornie też na części tej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, czego strona skarżąca nie kwestionuje. Sąd Wojewódzki wskazał, że przedmiotem sporu jest natomiast ustalenie przez organy, że część wywłaszczonej nieruchomości, oznaczona jako działka nr 32/5 stała się zbędna na cele wywłaszczenia w sytuacji, gdy istnieją na niej urządzenia infrastruktury technicznej. Na działce zbudowano kanał deszczowy, podziemny gazociąg i napowietrzną linię wysokiego napięcia. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie negują związku tych urządzeń z obsługą osiedla mieszkaniowego i zrealizowania w ten sposób celu, dla którego cała nieruchomość, w tym również działka [...] została przed laty wywłaszczona. Obecnie na działce urządzony jest komercyjny parking prowadzony przez osobę prywatną, jak wynika z ustaleń, w sposób bezumowny. Sąd Wojewódzki wskazał, że skarżąca wywodzi, że infrastruktura techniczna na działce nr [...] powstała w związku z realizacją osiedla mieszkaniowego i służy ona jego mieszkańcom. Nieruchomość zatem została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia i w związku z tym nie ma podstaw do zwrotu działki. W przytoczonych przez skarżącą orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się, że budowa infrastruktury technicznej służącej mieszkańcom osiedla nie niweczy celu wywłaszczenia, jakim jest realizacja osiedla mieszkaniowego. Jest to stanowisko obecnie już powszechnie aprobowane w orzecznictwie administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Sąd Wojewódzki wskazał, że zrealizowanie urządzeń infrastruktury technicznej nie przesądza o niezasadności żądania zwrotu nieruchomości, jeśli po zrealizowaniu tej infrastruktury może zostać zagospodarowana czy wykorzystana bez uszczerbku dla znajdujących się na niej urządzeń. Przekazanie nieruchomości uprzednim właścicielom (ich spadkobiercom) nie oznacza wszak utraty dostępu dysponenta tych urządzeń. Świadczy o tym zresztą pośrednio dotychczasowy sposób przeznaczenia działki na komercyjny parking. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro nie ma przeszkód, aby na działce urządzić komercyjny parking, prowadzony przez osoby fizyczne, to tym samym nieruchomość może zostać zwrócona wnioskodawcom. Budowa urządzeń infrastruktury technicznej, związanych z obsługą inwestycji, zrealizowanej zgodnie z celem wywłaszczenia nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Sąd ten podał, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013 r. sygn. I OSK 643/12, że budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, jednakże jedynie w sytuacji, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia. Sąd Wojewódzki wskazał, że zbędność wywłaszczenia na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu trzeba oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości. W świetle powyższych rozważań trafna jest zdaniem Sąd pierwszej instancji ocena organów administracji publicznej, że ani okoliczność wybudowania na terenie działki urządzeń infrastruktury technicznej, ani obecny sposób wykorzystywania nieruchomości nie sprzeciwiają się możliwości zwrotu działki nr [...] spadkobiercom uprzednich właścicieli. Funkcjonowanie na ww. działce komercyjnego parkingu świadczy dobitnie, że po wybudowaniu urządzeń infrastruktury nieruchomość stała się zbędna dla celu wywłaszczenia i mogła bez szkody dla prawidłowej obsługi osiedla zostać zwrócona wnioskodawcom. Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Miasto Łódź reprezentowane przez Prezydenta Miasta Łodzi. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. polegającą na przyjęciu, że część wywłaszczonej nieruchomości, położonej w Łodzi, przy ul. P., oznaczona obecnie jako działka nr [...] może podlegać zwrotowi w sytuacji, w której zrealizowano na niej infrastrukturę techniczną, stanowiącą jeden z elementów celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego; oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organy administracji orzekły o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w Łodzi, przy ul. P., oznaczonej obecnie jako działka nr [...] nie dokonując jednoznacznych ustaleń, jakie jest przeznaczenie znajdujących się na tej działce urządzeń infrastruktury technicznej, w szczególności nie wyjaśniając, czy infrastruktura ta związana jest z obsługą istniejącego osiedla mieszkaniowego i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia nieruchomości. Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z uzasadnienia decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2014 r. nie wynika, aby organy administracji orzekające w sprawie analizowały, jakie jest przeznaczenie urządzeń, znajdujących się na działce nr [...], w szczególności aby ustalały, czy urządzenia te powstały w związku z budową osiedla mieszkaniowego i czy stanowią część jego infrastruktury. Kwestia ta nie była w ogóle rozważana w postępowaniu administracyjnym, bowiem organy administracji z góry przyjęły, że co do zasady istnienie na nieruchomości urządzeń infrastruktury technicznej nie koliduje z jej zwrotem, bez względu na związek tejże infrastruktury z realizacją celu wywłaszczenia. Powyższe stanowisko, które - jak wynika z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku - zostało w pełni zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, jest sprzeczne z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. Zdaniem skarżącej kasacyjnie konsekwencją ustalenia, że na wywłaszczonej nieruchomości doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia powinna być - zgodnie z powyższymi przepisami - odmowa zwrotu tej nieruchomości. Nie jest dopuszczalne dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przy jednoczesnym ustaleniu, że zrealizowano na niej cel wywłaszczenia. Organy administracji, z naruszeniem przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zaniechały jednoznacznego wyjaśnienia, czy istnieje związek pomiędzy ustalonym celem wywłaszczenia, a infrastrukturą zrealizowaną na działce objętej wnioskiem o zwrot. Konsekwencją ustalenia, że infrastruktura jest nierozerwalnie związana z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, powinno być orzeczenie o odmowie zwrotu działki. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w niniejszej sprawie, podobnie jak w sprawie, w której doszło do wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 643/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego. Jednym z elementów inwestycji, a tym samym celem wywłaszczenia była z pewnością budowa infrastruktury technicznej osiedla. Infrastruktura ta faktycznie powstała, co oznacza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Oceny tej nie zmienia fakt, że na części działki nr [...] znajduje się obecnie parking, bowiem funkcjonowanie parkingu nie niweczy celu wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestniczek postępowania zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano, że działka została zagospodarowana i ogrodzona na potrzeby parkingu. W pozostałej czesi działka jest niezagospodarowana i stanowi nieużytki. Na działce zlokalizowana jest kanalizacja deszczowa i gazociąg. Oba urządzenia są niewidoczne i w żadnym zakresie nie ograniczają możliwości zabudowy nieruchomości. Nie mają zatem żadnego znaczenia dla zabudowy tej nieruchomości, czy też korzystania z niej. Nie stanowią również o realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości. Podniesiono, że na działce posadowiono napowietrzną linię energetyczną i jeden słup wysokiego napięcia. Linia i słup usytuowane są w obrębie parkingu i zostały wybudowane w celu doprowadzenia do parkingu oświetlenia. Z kolei sam parking, jak i linia energetyczna zajmuje działki o numerach ewidencyjnych: [...]. Na parkingu oraz wymienionych działkach znajdują się trzy słupy energetyczne i każdy z nich odpowiada za oświetlenie parkingu. Linia energetyczna została wybudowana w celu realizacji partykularnych interesów właścicielki parkingu (oświetlenie parkingu), a nie na potrzeby osiedla mieszkaniowego. W ocenie uczestniczek nie sposób przyjąć, że zagospodarowanie części działki pod prywatny parking stanowi realizację celu wywłaszczenia. Tym bardziej, że parking nie został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 u.g.n. Samego natomiast parkingu brak na jakichkolwiek planach i dokumentach związanych z budową osiedla mieszkaniowego [...]. Podniesiono, że Sąd Wojewódzki prawidłowo ustalił sposób zagospodarowania nieruchomości, jak i jej przeznaczenie. Kluczowe znaczenie dla rozpoznania skargi ma fakt, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Za usprawiedliwiony uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organy administracji orzekły o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w Łodzi, przy ul. P., oznaczonej obecnie jako działka nr [...], nie dokonując jednoznacznych ustaleń, jakie jest przeznaczenie znajdujących się na tej działce urządzeń infrastruktury technicznej, w szczególności nie wyjaśniając, czy infrastruktura ta związana jest z obsługą istniejącego osiedla mieszkaniowego i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia nieruchomości. Trafnie zauważa skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2014 r. nie wynika, aby organy administracji orzekające w sprawie analizowały, jakie jest przeznaczenie urządzeń znajdujących się na działce nr [...], w szczególności aby ustalały, czy urządzenia te powstały w związku z budową osiedla mieszkaniowego i czy stanowią część jego infrastruktury. Kwestia ta nie była w ogóle rozważana w postępowaniu administracyjnym. Organy administracji z góry przyjęły, że co do zasady istnienie na nieruchomości urządzeń infrastruktury technicznej nie koliduje z jej zwrotem, bez względu na związek tejże infrastruktury z realizacją celu wywłaszczenia. Powyższe stanowisko zostało w pełni zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, co jest sprzeczne z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że nieruchomość, w skład której wchodzi działka nr 32/5, została wywłaszczona decyzją z dnia [...] wydaną przez Wiceprezydenta Miasta Łodzi o ustaleniu lokalizacji inwestycji przeznaczona była pod budownictwo mieszkaniowe realizowane w ramach osiedla J. Na działce nr [...] zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej. Zbudowano na niej kanał deszczowy, podziemny gazociąg i napowietrzną linię wysokiego napięcia. Wskazał, że organy orzekające w sprawie nie negują związku tych urządzeń z obsługą osiedla mieszkaniowego i zrealizowania w ten sposób celu, dla którego cała nieruchomość, w tym działka nr [...] została przed laty wywłaszczona. Sąd wskazał, że na przedmiotowej działce urządzony jest parking komercyjny prowadzony w sposób bezumowny przez osobę fizyczną. Sąd pierwszej instancji wywiódł, że zrealizowanie urządzeń infrastruktury technicznej nie przesądza o niezasadności żądania zwrotu nieruchomości, jeśli po zrealizowaniu tej infrastruktury nieruchomość może zostać zagospodarowana, czy wykorzystana bez uszczerbku dla znajdujących się na niej urządzeń. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie jest błędne. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że konsekwencją ustalenia, że na wywłaszczonej nieruchomości doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia powinna być - zgodnie z z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. - odmowa zwrotu nieruchomości. Nie jest bowiem dopuszczalne dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przy jednoczesnym ustaleniu, że zrealizowano na niej cel wywłaszczenia. Bez znaczenia w takiej sytuacji pozostaje okoliczność, że po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nieruchomość została zagospodarowana przez aktualnego właściciela w inny sposób. Organy administracji, z naruszeniem przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zaniechały jednoznacznego wyjaśnienia, czy istnieje związek pomiędzy ustalonym celem wywłaszczenia, a infrastrukturą zrealizowaną na działce objętej wnioskiem o zwrot. Konsekwencją ustalenia, że infrastruktura jest nierozerwalnie związana z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, powinno być orzeczenie o odmowie zwrotu działki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura, w tym także tereny zielone (v. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2004 r. sygn. akt I OSK 581/08, Lex nr 555628; wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1324/06, Lex nr 383797). Realizacja inwestycji na nieruchomości przeznaczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko wykonanie budynków mieszkalnych, ale także obiektów handlowych, ciągów pieszych, jak również innych obiektów składających się na infrastrukturę osiedla, w tym także terenów zielonych, na których urządzone zostały punkty widokowe. (por. wyrok NSA z 03.09.2010 r., sygn. I OSK 1537/09 dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W świetle powyższego orzeczenie o zwrocie działki nr [...] bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego pozwalającego na jednoznaczne ustalenie, jakie jest przeznaczenie znajdującej się na niej infrastruktury, tj. czy stanowi ona element realizacji celu wywłaszczenia, uznać należy za przedwczesne. Organy administracji powinny były wskazać, czy infrastruktura znajdująca się na działce nr [...] stanowiła element celu wywłaszczenia, którym była budowa osiedla mieszkaniowego. Pozytywne ustalenia w tym zakresie powinny skutkować odmową zwrotu działki z uwagi na brak przesłanki zwrotu, jaką jest zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia (art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tej sytuacji skarga kasacyjna jako oparta na usprawiedliwionych podstawach podlegała uwzględnieniu, a zaskarżony wyrok oraz zaskarżona decyzja podlegały uchyleniu, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 193 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę należy wyjaśnić okoliczności wskazane wyżej oraz ocenić w świetle poczynionych w sprawie prawidłowych ustaleń istnienie przesłanek z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., do zwrotu nieruchomości. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda Łódzki winien także ustalić, co jest przedmiotem odwołania, czy tylko żądanie zwrotu działki nr [...], czy także wszystkich pozostałych działek, których postępowanie dotyczy, za wyjątkiem działek, w stosunku do których wnioskodawcy cofnęli wniosek o ich zwrot. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 193 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a.