I OSK 1265/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.N. i K.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 725/15 w sprawie ze skargi M.N. i K.N. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 725/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. N. i K. N. na decyzję Wojewody P. z [...] stycznia 2015 r., nr [...], w przedmiocie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Burmistrz Miasta J. pismem z [...] czerwca 2014 r. zwrócił się do Starosty P. o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Jastarnia nieruchomości niezabudowanej położonej w Jastarni przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, wyjaśniając, że jest ona niezbędna w celu zakończenia inwestycji celu publicznego, tj. utworzenia parku miejskiego, w tym urządzenia zieleni, budowy obiektów małej architektury, oświetlenia parkowego oraz wodociągu dla fontanny, który to cel określony został w decyzji Burmistrza Miasta J. z [...] lutego 2011 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Starosta P. decyzją z [...] sierpnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 115 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. – u.g.n.), odmówił wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obrębie J.. Starosta uznał bowiem, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w niniejszej sprawie nie jest możliwe ze względu na niedopuszczalność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na cel określony we wniosku Burmistrza Miasta J.. Organ wyjaśnił, że wywłaszczeniu podlegają nieruchomości położone na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie dla nieruchomości nr [...] wydana została w dniu [...] lutego 2011 r. decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z [...] lipca 2011 r. Jako cel publiczny wskazano w tej decyzji: park (skwer) miejski, który miał powstać poprzez urządzenie zieleni oraz budowę obiektów małej architektury na terenie istniejącego parku (skweru) z wykorzystaniem istniejących elementów kompozycyjnych oraz budowę oświetlenia parkowego i doprowadzenie wodociągu do zasilania ewentualnej fontanny. Taki też cel został wskazany we wniosku o wywłaszczenie. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wiąże zaś w zakresie ustalenia celu publicznego w postępowaniu wywłaszczeniowym. Katalog celów publicznych został zawarty w art. 6 u.g.n. i wyliczenie to jest wyczerpujące, a określone w art. 6 pkt 10 tej ustawy inne cele publiczne muszą być wprost określone przez przepisy innych ustaw. Burmistrz Jastarni, wydając decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wywiódł cel publiczny poprzez łączną analizę art. 6 pkt 10 u.g.n. i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a taka interpretacja dla celów postępowania wywłaszczeniowego jest niedopuszczalna. Ustalony przez Burmistrza Miasta J. cel publiczny nie znajduje się bowiem w katalogu zawartym w art. 6 u.g.n. Nie ma także w tym katalogu żadnego pokrewnego lub podobnego celu. Brak jest też innych przepisów ustawowych, które budowę skweru, zieleńca lub innej formy zieleni miejskiej uznawałyby za cele publiczny. Nie można bowiem zastosować tu przepisu ustawy o samorządzie gminnym, który uzasadniał wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten nie odwołuje się w swej treści do katalogu celów publicznych w rozumieniu art. 6 u.g.n. Ponadto Starosta wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przeznaczenie nieruchomości pod zieleń publiczną, plac miejski lub skwer nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. Jednocześnie Starosta zauważył, że w niniejszej sprawie spełnione zostały pozostałe przesłanki warunkujące możliwość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W sprawie zostały rzetelnie przeprowadzone rokowania z właścicielem nieruchomości i rokowania te zakończyły się wynikiem negatywnym. Gmina Miasta J. prowadziła negocjacje w sprawie nabycia udziału w nieruchomości przed jej podziałem, co potwierdzają dokumenty uzyskane z akt wcześniej prowadzonego postępowania w sprawie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego [...] oraz treść uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w W. z [...] grudnia 2012 r., I Ns [...]. W tym czasie M. i K. N. byli współwłaścicielami w udziale [...] nieruchomości nr [...] Po podziale nieruchomości, na podstawie tego postanowienia Sądu, Burmistrz Miasta J. w piśmie z [...] kwietnia 2014 r. złożył jeszcze jedną ofertę zakupu nieruchomości nr [...], która również została odrzucona. Od decyzji Starosty P. Gmina Miasta J. wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia i zarzucając, że wydana przez Burmistrza w dniu [...] lutego 2011 r. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże Starostę P. i determinuje możliwość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z uwagi na treść art. 112 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. Wojewoda P. decyzją z [...] stycznia 2015 r. uchylił decyzję Starosty P. z [...] sierpnia 2014 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że organ I instancji odmawiając wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego zastosował błędną wykładnię prawa materialnego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego organ związany był bowiem ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która wydana została dla działki nr [...], a z uwagi na fakt spełnienia wszystkich warunków określonych w przepisach rozdziału 4 u.g.n. powinien wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy Starosta P., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, powinien pozyskać oryginał lub poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię pisma M. i K. N. z [...] lutego 2013 r. dotyczącą rokowań z Burmistrzem Miasta J. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. i K. N. domagali się uchylenia decyzji Wojewody Pomorskiego z [...] stycznia 2015 r., zarzucając, że wydana została z naruszeniem art. 112 ust. 3 i art. 116 ust. 1 pkt 2 u.g.n. z uwagi na nieuwzględnienie, że nie zostały spełnione ani materialne przesłanki wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości, ani formalne wymogi wniosku o wywłaszczenie, a w efekcie decyzja organu I instancji była prawidłowa. Uznanie bowiem, że organ administracji orzekający o wywłaszczeniu związany jest wydaną dla tego terenu decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, która na dodatek jest nieprawidłowa i nosi znamiona nieważności – rażąco narusza przepisy prawa. Ponieważ zaś cel podany we wniosku Burmistrza Miasta J. o wywłaszczenie nie stanowi celu publicznego na potrzeby wywłaszczenia, tym samym wniosek organu nie był kompletny. Nadto skarżący zarzucili, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem: art. 10 w zw. z art. 80 k.p.a. – w poprzez nieuwzględnienie twierdzeń skarżących, a w efekcie niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, a także z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. – poprzez uchylenie prawidłowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo faktu, że decyzja wydana została z poszanowaniem przepisów postępowania, a nie pozostał niewyjaśniony żaden zakres sprawy, który miałby istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 10 lutego 2016 r., II SA/Gd 725/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że Wojewoda P. wydając kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzję miał podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda prawidłowo uznał bowiem, że decyzja Starosty P. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z [...] sierpnia 2014 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Starosta P., rozważając przesłanki wszczęcia, na wniosek Burmistrza Miasta J. z [...] czerwca 2014 r., postępowania wywłaszczeniowego, błędnie przyjął, że badając warunki określone w art. 112 ust. 1 u.g.n., uprawniony jest do samodzielnej oceny istnienia celu publicznego. Starosta związany był bowiem w tym zakresie wydaną przez Burmistrza Miasta J. decyzją z [...] lutego 2011 r. o ustaleniu dla działki nr [...] obręb J. położonej przy ul. [...], warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. W decyzji tej stwierdzono, że działka nr 6 została przeznaczona do realizacji celu publicznego jakim jest: park (skwer) miejski, urządzenie zieleni oraz budowa obiektów małej architektury na terenie istniejącego parku (skweru) z wykorzystaniem istniejących elementów kompozycyjnych, budowa oświetlenia parkowego i doprowadzenie wodociągu do zasilania ewentualnej fontanny. Decyzja ta jest ostateczna i dopóki pozostaje w obrocie prawnym wywołuje skutki prawne. Art. 112 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dopuszczalność zastosowania wywłaszczenia determinowana jest zatem istnieniem jednego z dwóch podanych dokumentów planistycznych, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w których to dokumentach skonkretyzowany został cel publiczny zamierzony do zrealizowania na określonym terenie obejmującym jedną lub więcej nieruchomości. W ten sposób wywłaszczenie pełni rolę służebną wobec dokumentów planistycznych (zob. M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK 2009, Warszawa 2013, str. 831). Dla obszarów, dla których nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawana jest decyzja lokalizacyjna, która ma zapewnić zgodność inwestycji z ładem przestrzennym i stanowi informację, czy konkretny cel publiczny w danym miejscu w ogóle może być zrealizowany bez naruszenia istniejącego ładu urbanistycznego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest indywidualnym aktem z zakresu administracji publicznej o charakterze władczym, z jednej strony konkretyzującym lokalizację celu publicznego na określonej nieruchomości, ale z drugiej strony stanowiącym prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji celu publicznego na danej nieruchomości. Dlatego też, decyzja taka wiąże organ w postępowaniu o wywłaszczenie nieruchomości (zob. E. Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2011, str. 556), oczywiście do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zgodnie z zasadą trwałości wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna wiąże i może być uchylona lub zmieniona tylko w drodze nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, którymi są w szczególności postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej lub też postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Uznanie zatem przez organ I instancji, że ustalenia ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, dotyczące określonego w niej celu publicznego, powinny podlegać ponownej analizie w toku postępowania wywłaszczeniowego, świadczy o naruszeniu przepisów postępowania. Z kolei, ustalenie przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji, w którym wydano decyzję o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, doszło do naruszenia przepisów postępowania zawsze prowadzić musi do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odmowa wszczęcia postępowania następuje jeszcze przed wszczęciem tego postępowania, jeżeli już na tym etapie okaże się, iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki przeprowadzenia wywłaszczenia. Organem właściwym do orzekania w tym zakresie jest jedynie organ I instancji. Tylko bowiem organ I instancji, gdy nie stwierdzi innych podstaw do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, będzie mógł przejść do merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku o wywłaszczenie. Merytorycznie rozpoznany wniosek o wywłaszczenie będzie mógł zaś podlegać dalszej kontroli zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 lutego 2016 r., II SA/Gd 725/15, wnieśli M.N. i K.N. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 54 pkt 1-3 u.p.z.p. w z art. 6 w zw. z art. 112 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz w zw. z art. 116 ust. 1 pkt 2) u.g.n. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi i akceptację niezasadnego i błędnego nieuwzględnienia przez Wojewodę P. w decyzji z [...] stycznia 2015 r. okoliczności, zgodnie z którą nie zostały spełnione ani materialne przesłanki wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości, ani formalne wymogi wniosku o wywłaszczenie, oraz polegające na przyjęciu błędnego poglądu, zgodnie z którym przymiot ostateczności decyzji administracyjnej wynikający z art. 16 § 1 k.p.a. może determinować i rozszerzać zakres "celów publicznych" w rozumieniu art. 6 u.g.n., w tym w szczególności, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma na zasadzie art. 16 § 1 k.p.a. moc wiążąca także w zakresie przesądzenia o kwalifikacji danego celu jako celu publicznego dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy prawidłowe uwzględnienie okoliczności, zgodnie z którą nie zostały spełnione ani materialne przesłanki wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości, ani formalne wymogi wniosku o wywłaszczenie, oraz odrzucenie błędnego poglądu zgodnie z którym przymiot ostateczności decyzji administracyjnej wynikający z art. 16 § 1 k.p.a. może determinować i rozszerzać zakres "celów publicznych" w rozumieniu art. 6 u.g.n., oraz prawidłowe ustalenie, zgodnie z którym decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma na zasadzie art. 16 § 1 k.p.a. moc wiążąca tylko w zakresie określonym w art. 54 pkt 1 -3 u.p.z.p. (nie przesądzając przy tym czy dany cel inwestycji stanowi cel publiczny dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego) powinno prowadzić do uwzględnienia skargi; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi, polegające na akceptacji niezasadnego i błędnego uchylenia przez Wojewodę P. decyzją z [...] stycznia 2015 r. prawidłowej decyzji Starosty P. z [...] sierpnia 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo, iż decyzja Starosty P. z [...] sierpnia 2014 r. wydana została z poszanowaniem przepisów postępowania, a ponadto nie pozostał niewyjaśniony żaden zakres sprawy, który miałby istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, czyli naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 54 pkt 1-3 u.p.z.p. w z art. 6 w zw. z art. 112 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz w zw. z art. 116 ust. 1 pkt 2) u.g.n.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. W związku z zarzutem ujętym w pkt 1 skargi kasacyjnej zauważyć na początku należy, że "zbitka" około ośmiu przepisów różnych ustaw, o różnym charakterze (procesowym i materialnym), nie może być uznana za w pełni poprawne przytoczenie podstawy kasacyjnej. Ponadto, "nie jest [...] dopuszczalne przemienne, bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej, przytaczanie na ich poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw" (wyrok NSA z 21.02.2005 r., GSK 1310/04, LEX nr 187146), a z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku tej skargi kasacyjnej. Tymczasem problem prawny wyłaniający się z argumentacji podanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi, czy ostateczna decyzja administracyjna (art. 16 § 1 k.p.a.) o lokalizacji inwestycji celu publicznego (w rozumieniu art. 50 i nast. u.p.z.p.) jest wiążąca dla organu właściwego w sprawach wywłaszczenia, odnośnie tego, co jest celem publicznym uzasadniającym wywłaszczenie (art. 112 ust. 1 i 4 u.g.n. i art. 6 u.g.n.). Ustęp 3 art. 112 u.g.n., powołany w skardze kasacyjnej, nie dotyczy tego problemu, a odnosi się do zakresu, intensywności i formy ingerencji w prawa majątkowe w przypadku konieczności realizacji celów publicznych. W istocie mamy tu więc do czynienia z wykładnią prawa materialnego, zastosowaną przez organ II instancji. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) (w tym wypadku powinna być lit. a) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy, a ich zastosowanie zależy od rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia. Drugi zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, czy organ odwoławczy w okolicznościach tej sprawy miał podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i czy sąd I instancji właściwie ocenił tę kwestię (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.). Rozważania zacząć należy od odniesienia się do pierwszego zarzutu, gdyż determinuje on ocenę działania organu na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 112 ust. 1 u.g.n. "Przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego." Chodzi o rozdział 4 działu III u.g.n. – wywłaszczanie nieruchomości. Zatem wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić między innymi wówczas, gdy jest ona położona na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne albo gdy dla nieruchomości wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycje celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Natomiast stosownie do zdania pierwszego art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z zestawienia art. 50 ust. 1 zd. pierwsze i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wynika, że jeśli nie ma planu miejscowego, lokalizacja inwestycji celu publicznego odbywa się w drodze decyzji, która może uwzględniać wyłącznie cele, o których mowa w art. 6 u.g.n. Decyzja taka stanowi też podstawę wywłaszczenia (art. 112 ust. 1 u.g.n.). Zatem w przypadku braku planu miejscowego to decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego przesądza, czy planowana inwestycja realizuje cel publiczny, w rozumieniu art. 6 u.g.n. Zauważyć przy tym należy, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej, w tym pod kątem tego, czy planowana inwestycja zmierza do realizacji jednego z celów publicznych, o których mowa w art. 6 u.g.n. Właściciel nieruchomości objętej decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest stroną takiego postępowania (art. 53 ust. 1 u.p.z.p.), co miało też miejsce w niniejszej sprawie. Na tym więc etapie właściciel nieruchomości może kwestionować, czy w istocie chodzi o realizację celu publicznego. Jeśli natomiast decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanie się ostateczna, to korzysta z atrybutu trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.) i dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w przewidzianym do tego trybie, żaden inny organ (w tym starosta – art. 112 ust. 4 u.g.n.) nie może podważać, czy określony w takiej decyzji cel jest w rzeczywistości celem publicznym, w rozumieniu art. 6 u.g.n. To powoduje, że odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego przez organ I instancji w niniejszej sprawie była obarczona naruszeniem art. 115 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 112 ust. 1 u.g.n. oraz art. 50 ust. 1 zd. pierwsze i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Słusznie uznał też Sąd I instancji, że w takiej sytuacji organ odwoławczy miał podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jeśli bowiem, wbrew zapatrywaniu organu I instancji, istniała podstawa do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (co poza oceną celu publicznego było niesporne), to na organie I instancji spoczywał obowiązek jego wszczęcia i przeprowadzenia. Wiązało się to choćby z koniecznością przeprowadzenia rozprawy (art. 118 ust. 1 u.g.n.) oraz ustaleniem wysokości odszkodowania (art. 119 ust. 1 pkt 7 oraz art. 128 i nast. u.g.n.). Ponieważ organ I instancji odmawiając wszczęcia postępowania w istocie nie przeprowadził żadnej czynności zmierzającej do wywłaszczenia, oczywistym jest, że postępowanie należy wszcząć i przeprowadzić od początku, czego nikt inny za organ I instancji uczynić nie może. Uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było w takiej sytuacji niezbędne. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.