I OSK 1296/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia del. NSA Leszek Leszczyński (spr.) Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 218/08 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Gdyni z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 218/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Gdyni z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Dyrektor Izby Celnej w Gdyni nr [...], działając na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8b i art. 81 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) oraz art. 104 i 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 – dalej jako k.p.a.) zwolnił K. B.-C. ze służby od dnia [...] września 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w związku z postanowieniem Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] września 2007 r. sygn. akt [...] o zastosowaniu wobec K. B.-C. tymczasowego aresztowania na okres 3 miesięcy od zatrzymania, zaistniała przesłanka do obligatoryjnego zwolnienia jej ze służby. Po rozpatrzeniu wniosku K. B.-C. z dnia [...] października 2007 r. o ponowne rozpoznanie sprawy Dyrektor Izby Celnej w Gdyni decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], powołując się na art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję, podtrzymując w całości argumentację w niej zawartą. Wyjaśnił, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt K1/04 orzekł, że kwestionowany przepis nie jest niezgodny z Konstytucją RP. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 73 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez zaniechanie uchylenia w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzji oczywiście wadliwej, gdyż wydanej w postępowaniu przeprowadzonym bez udziału K. B.-C. Uzasadniając zarzuty Prokurator wskazał, że do postępowania dyscyplinarnego prowadzonego na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, art. 81 ust. 2 tej ustawy nakazuje stosować przepisy k.p.a. Przed wydaniem jednak decyzji z dnia [...] września 2007 r. K. B.-C. nie została powiadomiona o wszczęciu przeciwko niej postępowania dyscyplinarnego, nie umożliwiono jej zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Gdyni wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że postępowanie prowadzone przeciwko K. B.-C. nie było postępowaniem dyscyplinarnym regulowanym przez przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie trybu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 156, poz. 1520 – dalej jako rozporządzenie). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, dokonując kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji, nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja podlegała ocenie z punktu widzenia ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, a zatem sprzed nowelizacji ustawy dokonanej z dniem 28 marca 2008 r. ustawą z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 53 poz. 311). Nowelizacja ta, nie miała wpływu na sytuację prawną skarżącej, bowiem zakończenie postępowania przez wydanie ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby wobec niej nastąpiło [...] listopada 2007 r. Sąd wskazał przesłanki wydania takiej decyzji zwarte w art. 25 ust. 1 (przesłanki obligujące organ celny do zwolnienia funkcjonariusza) i art. 26 (przesłanki fakultatywne). Jedną z przesłanek obligujących organ do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego jest orzeczenie wobec niego w trybie dyscyplinarnym kary wydalenia ze służby (art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy). Postępowanie dyscyplinarne uregulowane rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003 r., wymaga między innymi wydania doręczenia obwinionemu postanowienia o wszczęciu postępowania. Nie jest to jednak niezbędne w przypadku wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa, ściganego z oskarżenia publicznego oraz w przypadku orzeczenia o tymczasowym aresztowaniu funkcjonariusza celnego (art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b ustawy). Wystąpienie tych przesłanek obliguje bowiem organ celny do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby bez potrzeby wszczynania postępowania dyscyplinarnego dotyczącego zarzucanych funkcjonariuszowi czynów. Odnosząc powyższe ustalenia do przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że wobec tymczasowego aresztowania K. B.-C. brak było podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, zachodziła natomiast przesłanka do wydania wobec niej decyzji o zwolnieniu ze służby. Sąd I instancji podzielił zarzuty strony skarżącej o naruszeniu przepisu art. 10 § 1 k.p.a. w postępowaniu wobec uczestniczki postępowania. W sytuacji, gdy przebywała ona w Areszcie Śledczym właściwą formą umożliwienia jej udziału w postępowaniu w należytym wymiarze byłoby poinformowanie jej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w tym właśnie miejscu oraz pouczenie o możliwości żądania odpisów dokumentów z akt sprawy, jednakże z uwagi na brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) Sąd stwierdził jednak, że powyższe uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie nie stanowiło naruszenia prawa mogącego wpłynąć na wynik postępowania, gdy ani autentyczność ani moc wiążąca postanowienia o tymczasowym aresztowaniu nie została nigdy podważona. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Od powyższego wyroku Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję nr [...]. Wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynikające z błędnego przyjęcia, że do postępowania w sprawie zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8 b ustawy o służbie Celnej nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznanie, że brak zapewnienia uczestniczce postępowania możliwości udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie stanowiło wady powodującej konieczność wznowienia przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu skargi Prokurator podtrzymał zasadniczy zarzut skargi, że nie ma podstaw do innego traktowania aktów regulujących stosunek służbowy funkcjonariusza celnego niż jako decyzji rozstrzygającej indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, którą należy prowadzić według reguł Kodeksowych. Podniósł, że nie było w niniejszej sprawie prawnych podstaw do przeprowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z [...] września 2007 r. z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., bowiem naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi wadę kwalifikowaną. Skarżący zarzucił organom brak pouczenia o możliwości działania przez pełnomocnika i o prawie zażądania odpisów dokumentów sprawy (art. 32 i art. 73 § 2 k.p.a.), podniósł, że informowane o czynnościach postępowania uczestniczki można określić najwyżej jako pozornie poprawne, a także przychylił się do poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o obowiązku strony przeciwnej udostępnienia akt w Areszcie Śledczym. Skarżący wskazał, że postępowanie przyśpieszone uregulowane w rozporządzeniu z 29 sierpnia 2003 r. realizuje pełniej niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym potrzebę usuwania ze służby funkcjonariuszy naruszających jej podstawowe zasady. W zakończeniu uzasadnienia Prokurator przywołał ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z dnia 3 października 2006 r. (sygn. akt I OSK 210/06), że indywidualny akt administracyjny w przedmiocie zwolnienia celnika ze służby jest decyzją administracyjną. Do postępowania w tych sprawach stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (LEX nr 2814191). Jednocześnie wskazał, że zaniechanie skontrolowania przez Sąd I instancji postępowania organu administracji zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] września 2007 r. stanowi naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., bowiem zaniechanie to wpłynęło istotnie na wynik sprawy gdyż zalegalizował decyzję wydaną w postępowaniu obarczonym wadą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. B.-C. podzieliła w pełni stanowisko Prokuratora Okręgowego w Gdańsku wyrażone w skardze, natomiast Dyrektor Izby Celnej wskazując, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na przesłankach 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie jego przepisów lub 2), naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie ma miejsca. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia oraz uzasadnienia. W związku z tym w skardze kasacyjnej należy wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił sąd oraz zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uchybień zarzucanych sądowi. Niezależnie od wskazania w postawie skargi kasacyjnej art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a., który odnosi się do naruszenia prawa materialnego, strona skarżąca podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż zarzuty skierowane są w istocie na naruszenie przepisów proceduralnych. Brak zdecydowania strony skarżącej co do rodzaju podstawy nie stanowi, w ocenie Składu Orzekającego, przeszkody w nadaniu skardze kasacyjnej biegu, bowiem zarzuty sformułowane są w sposób umożliwiający ich rozpoznanie. W kontekście powyższego należy stwierdzić, iż mimo, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie sprzyja zrozumieniu istoty zarzutów, to wskazuje jednak na kwestię uczestnictwa strony w postępowaniu administracyjnym, a to pozwala na poddanie zaskarżonego orzeczenia kontroli kasacyjnej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na zarzucie naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a także braku uwzględnienia przez sąd I instancji zarzutu naruszenia art. 138 § 2, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 73 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez nieuchylenie decyzji na gruncie 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W związku z drugim z wyżej wymienionych zarzutów należy także wskazać, iż zblokowane powoływanie przepisów k.p.a. nie jest prawidłowym sposobem budowania argumentacji skargi kasacyjnej zwłaszcza, że nie towarzyszy temu bardziej szczegółowa argumentacja przemawiająca za naruszeniem każdego z nich z osobna, jeżeli w uzasadnieniu skargi powoływane są jeszcze inne przepisy k.p.a. oraz jeśli brak jest wskazania na związek naruszenia tych przepisów z naruszeniem art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. Strona skarżąca podnosi, że sąd I instancji błędnie przyjął, iż do postępowania w sprawie zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Zarzut ten należy uznać za chybiony chociażby z tego względu, że w uzasadnieniu wyroku sądu i instancji takiego stwierdzenia nie ma. Sąd I instancji wyraźnie odniósł się do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez organ. Nie wskazał wprawdzie wyraźnie na interpretację art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, na gruncie której nie pozostawia wątpliwości obowiązek zastosowania przepisów k.p.a. do postępowań prowadzonych na podstawie art. 81 ust. 1 tej ustawy, niemniej do przepisów k.p.a. się odwoływał. Na gruncie prawidłowej wykładni art. 81 ustawy należy przyjąć, że pierwsza część ust. 1 tego przepisu obejmuje także postępowanie pierwszoinstancyjne, a więc takie, które kończy się decyzją, od której można złożyć wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Przepisy k.p.a. powinny być zatem stosowane w całym postępowaniu dotyczącym zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2006 r., I OSK 906/05, niepubl.). Sąd I instancji powinien był w ramach argumentacji uzasadnienia wyroku wskazać, iż organ, uznając stosowanie k.p.a. wyłącznie do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zinterpretował powyższy przepis w sposób zawężający. Brak ten jednak, niezależnie od niewskazania w skardze kasacyjnej naruszenia przez sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., nie może wpłynąć w sposób istotny na rozstrzygnięcie. Nie zmieniałoby to istoty rozstrzygnięcia, ale wyraźniej akcentowałoby zależność systemową między wskazanymi przepisami. Sąd I instancji stwierdził natomiast możliwość podzielenia poglądu strony skarżącej, że miało miejsce naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. wobec uczestniczki postępowania w świetle braku poinformowania jej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w miejscu (Areszcie Śledczym), gdzie przebywała w związku z tymczasowym aresztowaniem. Uznał jednak, iż na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a nie można w takiej sytuacji mówić o tym, że naruszenie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Podstawowym powodem takiego stwierdzenia jest natomiast treść art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej, na gruncie której fakt tymczasowego aresztowania obligował organ do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Zwłaszcza jeżeli fakt tymczasowego aresztowania nie był kwestionowany a moc wiążąca postanowienia o tymczasowym aresztowaniu nie została nigdy podważona. Rozumowaniu sądu I instancji nie sposób odmówić zasadności. Istotnie bowiem, przepis art. 25 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej nie pozostawia organowi swobody decyzyjnej w wyznaczeniu konsekwencji w związku z faktem tymczasowego aresztowania funkcjonariusza celnego. Jedyną konsekwencją tymczasowego aresztowania funkcjonariusza celnego był kategoryczny i bezwarunkowy obowiązek zwolnienia go ze służby. Przepis nie pozostawiał zatem organowi celnemu żadnej swobody w określaniu rodzaju czy wymiaru konsekwencji. Postępowanie dowodowe w istocie prowadzić mogło do stwierdzenia lub niestwierdzenia faktu tymczasowego aresztowania. Sąd I instancji ustosunkowuje się do informacji przekazanej uczestniczce przez organ administracji w związku z postępowaniem odwoławczym na gruncie art. 127 § 3 k.p.a., prowadzonym w wyniku rozpatrywania wniosku uczestniczki o ponowne rozpatrzenie sprawy, także w tym przypadku nie stwierdzając, z tego samego powodu, takiego naruszenia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W związku z powyższym nietrafne są także zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez sąd I instancji wskazanych w skardze do tego sądu naruszeń art. 138 § 2, art. 61 § 4, art. 73 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a. Wiąże się to z podniesionymi wyżej argumentami, związanymi z brakiem możliwości wpływu naruszeń tych przepisów na wynik sprawy oraz brakiem niezawinionego nieuczestniczenia strony w postępowaniu. Skład orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 1 marca 2006 r. (I OSK 906/05, niepubl.), którego argumentacja prowadzi do wniosku, że brak zawiadomienia osoby zainteresowanej o wszczęciu postępowania i prowadzonym postępowaniu w przedmiocie zwolnienia jej ze służby, w sytuacji, gdy nie tylko wiedziała ona o zastosowaniu wobec niej tymczasowego aresztowania, ale także brała udział w postępowaniu prowadzonym na gruncie art. 127 § 3 k.p.a., nie może przesądzać, że miała miejsce wada postępowania, wpływająca na wynik postępowania w świetle powołanego przepisu ustawy o Służbie Celnej. Nie może nie mieć znaczenia dla wyprowadzenia takiej oceny fakt, że z wykonywaniem zawodu funkcjonariusza celnego musi się wiązać odpowiednia świadomość pozycji zawodu, związanych w tym obowiązków i wiedzy o własnej sytuacji prawnej funkcjonariuszy celnych (w tym także skutków tymczasowego aresztowania) oraz że zwolnieniu takiemu nie można było zapobiec w sytuacji tymczasowego aresztowania na gruncie obowiązującego w dacie wydania decyzji art. 25 ust. 1 pkt 8b tej ustawy. W niniejszym postępowaniu wprawdzie uczestniczka nie brała de facto udziału w postępowaniu odwoławczym, ale tylko po części można to wiązać z nieprawidłowym poinformowaniem przez organ odwoławczy o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie tego organu. Brak było bowiem jakiejkolwiek reakcji uczestniczki postępowania. Fakt tymczasowego aresztowania mógł powodować konieczność zorganizowania innego sposobu zapoznania się jej z aktami, także w miejscu jej osadzenia, ale to mogło mieć miejsce w sytuacji zareagowania przez nią na zawiadomienie organu odwoławczego. Powyższy brak reakcji powoduje, że nie można w tym przypadku mówić o niezawinionym braku udziału funkcjonariuszki w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, skoro nie wykazała zainteresowania w zareagowaniu na pismo organu odwoławczego. Nie można w związku z tym podzielić argumentacji strony skarżącej, wskazującej na naruszenie przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), bowiem nie miał miejsca niezawiniony brak udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji przyjmuje taki sposób rozumowania, chociaż nie rozwija argumentacji idącej w tym kierunku, ograniczając się do stwierdzenia naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Nie ulega jednak wątpliwości, że na gruncie treści art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej, przewidującej jedyną konsekwencję tymczasowego aresztowania funkcjonariusza w postaci zwolnienia go ze służby, nie można przyjąć, że naruszenie takie powinno było zostać uznane przez sąd I instancji jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając podniesione wyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę tę oddalił.