I OSK 1296/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 597/21 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2021 r., nr SKO 4316/186/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 597/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi A. R. (dalej również: "wnioskująca", "odwołująca się", "skarżąca", "strona skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 15 czerwca 2021 r., nr SKO 4316/186/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 1 lutego 2021 r. A. R. wystąpiła do Prezydenta Miasta A. (dalej również: "Prezydent", "organ I instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem – L. K., legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Decyzją z 14 kwietnia 2021 r. Prezydent odmówił wnioskodawczyni ustalenia prawa do ww. świadczenia wskazując, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej: "uśr", "ustawa"), warunkująca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z K. K., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołanie od powyższego aktu organu I instancji wniosła A. R. Powołaną na wstępie decyzją SKO, po rozpoznaniu ww. odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu Kolegium podało, że z oświadczenia odwołującej się wynika, że małżeństwo jej rodziców jest "tylko formalnością", nie prowadzą oni wspólnego życia i gospodarstwa domowego - od wielu lat żyją w separacji. Na podstawie przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego organ odwoławczy wskazał, że odwołująca się zamieszkuje z ojcem, matką i dwójką swoich dzieci. Matka odwołującej nie świadczy pomocy w opiece nad mężem, a codzienną, bezpośrednią opiekę nad ojcem sprawuje od czterech lat córka. W ramach opieki wykonuje czynności związane z higieną osobistą, przygotowywaniem i podawaniem posiłków, umawianiem wizyt u lekarzy, zakupie lekarstw i ich podawaniu. W konsekwencji powyższego nie podejmuje pracy zarobkowej. Organ II instancji wskazał na art. 17 ust. 1 uśr i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy i stwierdził, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka ustalenia prawa do tego świadczenia, o której mowa w ostatnim z ww. przepisów. SKO zauważyło, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje (w każdym przypadku, gdy o to świadczenie występuje inny członek rodziny), jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium – za organem I instancji – wskazało, że ojciec skarżącej pozostaje w związku z małżeńskim, a jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu odwoławczego, nawet sprawowanie w ramach obowiązku alimentacyjnego faktycznej opieki nad ojcem przez córkę, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, dalej: "krio"), ciążących na żonie. Dopiero w sytuacji, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, sytuacja taka wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wówczas dopiero ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy to świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a uśr. Dodatkowo SKO stwierdziło, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy wskazuje na intencję ustawodawcy, by ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązek alimentacyjny z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. W skardze od ww. decyzji organu odwoławczego A. R. podniosła zarzut naruszenia prawa procesowego: 1) art. 7 i art. 77 kpa, poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i zebrania całego materiału dowodowego, co skutkowało wadliwym - tj. niedostatecznie wyjaśnionym stanem faktycznym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 7 kpa, poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony. Wskazała też na naruszenie prawa materialnego - art. 17 ust. 5 pkt. 2 ustawy, poprzez jego literalną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobie realnie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną nienależne jest świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji w której małżonek osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, pomimo że nie sprawuje opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zwrot kosztów postępowania. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa procesowego ani materialnego. W uzasadnieniu Sąd meriti wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy uśr. Zauważył, że zasadność zgłoszonego przez stronę żądania Kolegium oceniało przez pryzmat art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 uśr. Przytaczając treść powyższych norm prawnych, uznał, że z literalnego brzmienia ostatniego przepisu (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr) wynika, że jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. WSA przyjął, że organ dokonał trafnej oceny sprawy wskazując przy tym, że podziela aktualną linię orzeczniczą, aprobującą zawężającą wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, w myśl której świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podkreślił, że w sytuacji pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, a która nawet faktycznie - w miejsce tego współmałżonka - sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wskazał również, że stanowisko takie, jako odpowiadające literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W efekcie analizy stanu sprawy, Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ odwoławczy słusznie orzekł o braku podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego sprawującej faktyczną opiekę córce, na niepełnosprawnego ojca. Ocenił jednocześnie, że sprawowanie opieki na osobą w znacznym stopniu niepełnosprawną nie jest w tym wypadku przesłanką wystarczającą do przyznania świadczenia, w świetle powołanych wyżej przepisów prawa oraz ich prawidłowej wykładni. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. R., zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego we Wrocławiu: naruszenie prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy, poprzez jego literalną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobie realnie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną nienależne jest świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji w której małżonek osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, pomimo, że nie sprawuje opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego. W środku zaskarżenia zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy (art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "ppsa"). Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona, a strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ppsa, nie zachodzą. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ppsa, gdyż w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 176 § 2 ppsa, zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie. Zarzut na jaki powołano się w skardze kasacyjnej został oparty na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 ppsa (naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie). W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym niż wymienione w pozostałych punktach art. 17 ust. 1 uśr osobom, na których zgodnie z przepisami krio ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą zaistniałego w sprawie sporu jest zatem rozstrzygnięcie kwestii, czy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też możliwe jest jego zastosowanie w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki wprawdzie nie może wykazać się posiadaniem takiego orzeczenia, ale jego stan zdrowia bądź wiek wskazują, że nie może on realnie sprawować opieki nad współmałżonkiem, tak jakby był osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Sąd I instancji słusznie wskazał na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w opisywanym zakresie. Zróżnicowanie ocen dokonywanych przez składy orzekające stanowiło podstawę wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały ukierunkowanej na wyjaśnienie powyższej kwestii i ustalenie, czy opisywana norma powinna podlegać ścisłej wykładni językowej, czy też dopuszczalne jest zastosowanie wykładni celowościowej i odstąpienie od literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. Zagadnienie to zostało rozstrzygnięte uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, która w związku z brzmieniem art. 269 § 1 ppsa wiąże skład orzekający w sprawie. W uchwale tej Skład orzekający stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr). "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)". Uzasadniając przyjęte stanowisko, Skład poszerzony zaakceptował tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, a więc należy ją przeprowadzać z wykorzystaniem różnych dyrektyw, ukierunkowanych na weryfikację konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i dokonania ostatecznego wyboru jednej z nich. Stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych, regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, by uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku powyższym, Skład poszerzony dokonał analizy omawianego uregulowania zawartego w uśr w kontekście przepisów krio, dochodząc do przekonania, że odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr do przepisów krio ma charakter ograniczony w tym znaczeniu, że nie daje w procesie wykładni podstaw do odwoływania się do przepisów krio w zakresie szerszym, niż to wynika z ww. odesłania. Kontekst systemowy jest więc w tym zakresie ograniczony, a w szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowi go art. 132 krio i wskazane w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstania obowiązku alimentacyjnego. W uchwale NSA stwierdził również, że w zakresie kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów krio, gdyż uśr zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach krio, co jednak nie świadczy o braku spójności systemowej. W odniesieniu do kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uśr ma więc charakter autonomiczny, co skutkuje brakiem podstaw do przyjęcia, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, czy art. 17 ust. 1a uśr powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 krio i wymienionych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. W uzasadnieniu uchwały wyrażono również pogląd, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr jest jasne i odwołuje się do prawnie uregulowanej kwestii instytucji orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co z kolei rzutuje na wykładnię tego przepisu. Zauważono, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały je do aktualnej sytuacji. W ocenie Składu wydającego uchwałę, na wynik wykładni opisywanej normy wpływ ma również fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym pozbawienie prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń. W konsekwencji powyższego, wykładnia literalna nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni. Powyższe stanowisko, wyrażone w przytoczonej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie w pełni aprobuje. Mając na uwadze treść ww. uchwały uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej, oparty na naruszeniu przez Sąd I instancji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr okazał się bezzasadny. Fakt, że małżonka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom (w tym córce), na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny, a które - w związku ze sprawowaną faktycznie opieką - zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bądź nie podejmują takiej aktywności. Wobec czego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, przyjmując, że niedopuszczalne jest przeprowadzanie innych dowodów na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia alimentacji przez osoby do tego zobligowane w pierwszej kolejności, niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.