IV SA/Wr 597/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpoznaniu odwołania A. R. (dalej: strona, skarżąca) od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Starszego Administratora w Dziale Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] ([...]), odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na ojca skarżącej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że ojciec skarżącej legitymuje się wydanym na stałe orzeczeniem zaliczającym go do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 1 lipca 2020 r. Ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim a jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem znacznym stopniu niepełnosprawności. W toku postępowania strona oświadczyła, iż małżeństwo jej rodziców jest tylko formalnością. Nie prowadzą oni wspólnego życia i gospodarstwa domowego, od wielu lat żyją w separacji. Z treści rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że strona zamieszkuje wraz z ojcem, matką i dwójką swych dzieci. Matka nie świadczy pomocy w opiece nad ojcem skarżącej. Skarżąca utrzymuje, że sprawuje codzienną bezpośrednią opiekę nad ojcem od czterech lat. W jej ramach wykonuje następujące czynności: związane z higieną osobistą, przygotowywaniem i podawaniem posiłków, umawianiem wizyt u lekarzy, zakupie lekarstw, podawaniu lekarstw. Nie podejmuje pracy zarobkowej ze względu na sprawowanie tej opieki, pozostając w gotowości do jej niesienia. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ ten zauważył, że zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania przytoczyło, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r,, poz. 111 ze zm., dalej zwana "ustawą" lub "u.ś.r."). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nadto, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium stwierdziło, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka ustalenia prawa do tego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy. Tak bowiem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje (w każdym przypadku, gdy o to świadczenie występuje inny członek rodziny) jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ojciec skarżącej pozostaje bowiem w związku z małżeńskim a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. z 2020 r. poz. 1359 ze zm.) wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Z powyższego wynika, że nawet sprawowanie - w ramach obowiązku alimentacyjnego - opieki przez córkę nad ojcem, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o. ciążących na żonie. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. (por. Anna Kawecka (w:) Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, red. Katarzyna Małysa-Sulińska. LEX 2015, por. również wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r, sygn. akt I OSK 2391/20). Dodać także trzeba, zdaniem organu, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Organy administracyjne nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r, sygn. akt I OSK 599/20). Podnoszona zatem w toku postępowania okoliczność braku woli sprawowania przez matkę skarżącej opieki nad swym mężem (ojcem skarżącej) nie może przesądzać o wyłączeniu w niniejszej sprawie negatywnej przesłanki przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. W skardze od tej decyzji ostatecznej strona skarżąca zarzuciła naruszenia prawa procesowego, to jest : 1) art 7 i art 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego, co z kolei skutkuje wadliwym - tj. niedostatecznie wyjaśnionym stanem faktycznym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony. Nadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego w postaci art. 17 ust 5 pkt. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego literalną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osobie realnie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną nienależne jest świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji w której małżonek osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, pomimo iż nie sprawuje opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zwrot kosztów postępowania. Skarżący na poparcie skargi wskazał na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 października 2019 r. o sygn. akt IV SA/Wr 242/19 oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie i konsekwentnie wskazywał, że przywołane przepisy art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy odczytywać przez pryzmat zasad oraz wartości wyrażonych w Konstytucji RP z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W tym kontekście umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji jedynie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności pozostaje w sprzeczności z art. 132 k.r.o. Narusza również konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji KP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art 18 Konstytucji RP. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; poniżej przywoływanej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Rozpoznając skargę w ramach kryteriów określonych powyższymi przepisami, Sąd uznał, że nie jest ona zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa procesowego ani materialnego. Wbrew zarzutom skargi postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z normami art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 3 p.p.s.a. a zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej interpretacji norm prawa materialnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111; poniżej przywoływana jako "ustawa" lub "u.ś.r."). Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei unormowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 wprowadza przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z literalnego brzmienia tego bowiem przepisu (lit.a) wynika, że jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Sąd, tak jak i organ w zaskarżonej decyzji, podziela tę aktualną linię orzecznictwa, która aprobuje zawężającą wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie - w miejsce tego współmałżonka - sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stanowisko takie, jako odpowiadające literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia z dnia 9 lutego 2021 r. I OSK 2390/20, Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę, że z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zatem brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce na niepełnosprawnego ojca, który pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jedyny wyjątek w tym zakresie w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy dotyczy więc sytuacji, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wiąże się z sytuacją braku możliwości dopełnienia przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wyraźne wskazanie przez ustawodawcę, że tylko w sytuacji legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie zostaje wyłączone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm.) wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślić przy tym należy, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Analogiczne zapatrywanie zostało wyrażone w kolejnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego – przykładowo z dnia 16 marca 2022 r. sygn. I OSK 1232/21, z dnia 4 marca 2022 r. I OSK 1657/21, z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. I OSK 2391/20, z dnia 23 lutego 2022 r. I OSK 1015/21, z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 599/20. Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował również, że przedstawiona wykładnia przepisów u.ś.r. nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można rozumieć jako nakaz identycznego traktowania wszystkich osób, zobligowanych do alimentacji. Więź istniejąca pomiędzy małżonkami ma bowiem zupełnie inny wymiar od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi. Nie można tu też mówić o naruszeniu art. 18 Konstytucji RP, który stanowi ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego, nie oznacza bowiem, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony związku małżeńskiego, macierzyństwa i rodzicielstwa. Podobnie wprowadzenie standardów przyznawania świadczeń finansowych ze środków publicznych nie świadczy o naruszeniu zasady przepisu art. 71 Konstytucji RP zobowiązującego państwo do uwzględniania w polityce społecznej dobra rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji nie bez znaczenia jest, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Również prawo podmiotowe rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Regulacja ustawowa nie jest pod tym względem przeciwskuteczna wobec konstytucyjnych zadań Państwa wobec rodzin. Błędne jest zatem stanowisko, że wykluczenie zstępnych z kręgu osób upoważnionych do świadczenia, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej nie może wykonywać opieki z innych powodów, niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym, narusza standardy Konstytucji. Co do zasady zstępni i inne osoby zobowiązane do alimentacji nie zostały wykluczone, ustawowo natomiast wprowadzono kryteria warunkujące uzyskanie świadczenia. Zaprezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wykładni komentowanej normy prawnej Sąd w składzie orzekającym podziela w całej rozciągłości. Już z tych zatem racji, jak słusznie uznał organ orzekający w przedmiotowej sprawie, zachodzi brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej córce na niepełnosprawnego ojca w sytuacji, gdy pozostaje on w związku małżeńskim, a jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Faktyczne sprawowanie opieki na osobą w znacznym stopniu niepełnosprawną nie jest w tym wypadku wystarczającą przesłanką do przyznania świadczenia w świetle powołanych wyżej przepisów prawa oraz ich prawidłowej wykładni. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.