I OSK 1302/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./, Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno, Marek Stojanowski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 410/06 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję podjętą w dniu [...], odmawiającą przyznania A. N. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnia następujące warunki: 1. jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, 2. nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, 3. nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, 4. nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wywodził, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia przez wnioskodawcę którejkolwiek z przesłanek wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. Wskazał, iż renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, w związku z czym w pierwszej kolejności organ bada uprawnienia jakie przysługiwałyby osobie zmarłej. Również szczególna okoliczność, o której mowa w art. 83 ww. ustawy odnosi się do osoby zmarłej. W toku postępowania stwierdzono, iż ostatnio udowodniony okres składkowy zmarłego ojca A. N. przed dniem powstania niezdolności do pracy przypada na dzień 30 września 2001 r. oraz że z materiału zebranego w sprawie nie wynika, aby po tej dacie ubezpieczony nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności. Niezdolność do pracy orzeczeniem lekarza orzecznika została stwierdzona w dniu 21 lipca 2004 r., w którym lekarz orzecznik stwierdził, że całkowita niezdolność do pracy istnieje od 1 kwietnia 2004 r., czyli po upływnie 2 lat, 6 miesięcy i 2 dni od ustania zatrudnienia. Dlatego też, zdaniem organu nie można było przyjąć, aby ojciec dziecka nie nabył uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy wskutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Ponadto, organ stwierdził, iż na przestrzeni pracy zawodowej ojca dziecka występują przerwy w okresach od 02.12.1976 r. do 30.06.1978 r. oraz od 01.03.1991 r. do 31.03.1995 r. mimo braku przeciwwskazań do wykonywania zatrudnienia, zaś łączny udokumentowany okres ubezpieczenia ojca skarżącej małoletniej A. N. wyniósł 22 lata 9 miesięcy i 12 dni i jest nieadekwatny do wieku ubezpieczonego, który w chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy miał 52 lata. Wskazał, iż zarówno trudna sytuacja na rynku pracy i trudności ze znalezieniem zatrudnienia, jak również podejmowanie zajęć zarobkowych bez zgłoszenia ubezpieczenia i odprowadzania składek nie mogą zostać uznane za szczególne okoliczności, które uniemożliwiły nabycie uprawnień do świadczenia ustawowego. Odnosząc się do przesłanki niezbędnych kosztów utrzymania organ stwierdził, iż miesięczny dochód na członka rodziny wynosi 670,69 zł, co nie pozwala na przyjęcie, iż M. N. pozostaje wraz z dzieckiem bez niezbędnych środków utrzymania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. N. zwróciła uwagę na fakt długotrwałej choroby nowotworowej męża S. N. oraz jego udokumentowany okres blisko 23 lat ubezpieczenia i opłacania składek. Ponadto zwróciła uwagę, iż rzeczywisty dochód na jednego członka rodziny, po potrąceniu podatku wynosi 435 zł, a nie 670,69 jak twierdzi Prezes ZUS. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 410/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. N. – przedstawiciela ustawowego małoletniej A. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wprowadza on szczególną regulację pozwalającą na uzyskanie świadczenia przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Świadczenia z omawianego przepisu mają wyjątkowy charakter także dlatego, że są finansowe bezpośrednio z budżetu państwa, a nie z FUS. Ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając ich przyznanie decyzji Prezesa ZUS, która to decyzja ma charakter uznaniowy. Decyzja ta nie jest jednak dowolna, ograniczona jest czterema przesłankami wymienionymi w art. 83 ust. 1 ustawy, a mianowicie, uprawniony jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania prawa do emerytury lub renty wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania. W sprawie bezsporne jest, iż ojciec małoletniej A. N. nie spełnił warunków ustawowych do uzyskania świadczenia. Jednocześnie, z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby nieuzyskanie tego świadczenia spowodowane było zaistnieniem okoliczności o charakterze szczególnym. Przez okoliczności takie rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które pomimo zamiaru i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia i związanego z nim opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. W ocenie Sądu, sama trudna sytuacja na rynku pracy nie może zostać uznana za szczególną okoliczność uzasadniającą przyznanie powyższego świadczenia. Zdaniem Sądu nie stanowi również szczególnej okoliczności, która uniemożliwiła nabycie prawa do renty na podstawie ustawy, fakt, iż ojciec dziecka w okresie od ustania zatrudnienia do stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy, poszukiwał zatrudnienia. Podnoszone w skardze zarzuty dotyczące sytuacji materialnej skarżącej i jej rodziny, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż brak spełnienia przez wnioskodawcę którejkolwiek z przesłanek określonych w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Dodatkowo podzielić należy ocenę dokonaną przez organ, iż kwota 670,69 zł (brutto) na członka rodziny nie pozwala na przyjęcie, iż skarżąca pozostaje bez środków utrzymania. M. N., przedstawiciel ustawowy A. N. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach przez przyjęcie, że naruszenie art. 70 Konstytucji RP oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i art. 1 oraz art. 6 ust. 2 Konwencji ochrony praw dziecka, 2) niewyjaśnienie czy niemożność podjęcia pracy przez S. N. miała i na ile związek z rozwojem u niego choroby nowotworowej, czy w związku z tym wystąpiła okoliczność o charakterze szczególnym. Na tych podstawach wnosiła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, 2. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych wraz z koszami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła, że Sąd nie uwzględnił całego materiału dowodowego i stanu faktycznego, opierając się w wyroku tylko na opinii Prezesa ZUS. Nie wziął także pod uwagę obowiązujących w Polsce i na terenie Unii Europejskiej przepisów prawa. Argumentacja Prezesa ZUS narusza art. 4 – Zasada Praworządności – Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Przepis ten z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa wyznacza obowiązującą zasadę praworządności. Wywodząc co do przyjętego w Konstytucji RP zamkniętego systemu źródeł prawa, zarzuciła naruszenie uchwały Rady Ministrów w sprawie szacowania przez IPiPSS minimum socjalnego i ustalenie minimum socjalnego w spawie małoletniej A. N. uznaniowo. Wywodziła, że w sprawie Prezes ZUS nie wziął pod uwagę słusznego interesu obywatela, jakim jest zapewnienie odpowiednich środków materialnych na poziomie minimum socjalnego Organ naruszył też art. 107 kpa w zakresie uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 kpa). Wywodziła co do ustaleń stanu faktycznego, wskazując, że wydając odmowną decyzję dotyczącą przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach, Prezes ZUS przywołał stan faktyczny nieodnoszący się do sprawy. Prezes ZUS w uzasadnieniu wyszczególnił m.in. okresy przerwy w trakcie zatrudnienia ojca małoletniej i stwierdził na tej podstawie, że przerwy te nastąpiły mimo braku przeciwwskazań do wykonywania zatrudnienia. Wniosek ten jest oczywiście bezpodstawny i bezzasadny w świetle sprawy. Stwierdził też, że łączny okres zadudnienia ojca małoletniej jest nieadekwatny do jego wieku tj. 52 lat, jest to także oczywistym naruszeniem prawa materialnego, gdyż w sprawie nieistotna jest ilość przepracowanych lat w stosunku do wieku tylko fakt czy uprawniony był osobą ubezpieczoną, a takowa przesłanka w sprawie została spełniona. W tym samym uzasadnieniu stwierdził Prezes ZUS – "udowodniony okres składkowy zmarłego ojca A. N. przed dniem powstania niezdolności do pracy przypada na dzień 30.09.2001 r., a całkowity okres składkowy ojca małoletniej wynosił 22 lata, 9 miesięcy i 12 dni okresów składkowych. Dalej Prezes ZUS przyjął błędnie, że okres powstania niezdolności do pracy ojca małoletniej zdaniem lekarza orzecznika istnieje od 01.04.2004 r. Lekarz orzecznik wydał taką opinię nie dysponując kartoteką z gabinetu neurologicznego. Oczywistym więc jest, że decyzja ta była błędna i oczywistym jest też i to, że opierając się na błędnej decyzji lekarza orzecznika ZUS, Prezes ZUS wydał błędną opinię opierając się na błędnych przesłankach. Sąd nie uwzględnił także opinii lekarskiej Stałego Biegłego Sądowego lek. Mirosława Piekarskiego, który stwierdził, iż częściowa niezdolność do pracy S. N. nastąpiła już przed 30.03.2003 r., a jego pierwsze wizyty u lekarza potwierdzone dokumentacją lekarską miały miejsce w 2002 r. Należy zatem przyjąć , że niezdolność do pracy spowodowana rakiem trzustki wystąpiła na wiele lat wcześniej i była niezawiniona ze strony zmarłego S. N.. Dlatego też, jeżeli S. N. nie spełniał ustawowych warunków, co do uzyskania prawa do emerytury lub renty to oczywistym jest, że nie spełniał ich na skutek szczególnych okoliczności. S. N. poszukiwał pacy, był nawet zarejestrowany w Urzędzie Pracy gdzie także aktywnie poszukiwał zatrudnienia – jednak ze względu na chorobę nowotworową i wiek 52 lata nie mógł znaleźć zatrudnienia u żadnego pracodawcy. Ze względu na chorobę S. N. nie przechodził pozytywnie badań lekarskich niezbędnych przy zatrudnieniu, a wymaganych przez Kp, ze względu zaś na charakter pracy, którą wykonywał, jego wiek w połączeniu z chorobą nie predestynował go do pracy fizycznej. Dlatego też należy stwierdzić z całą mocą, iż nie przechodząc badań wstępnych niezbędnych do podjęcia zatrudnienia dla potencjalnego pracodawcy osoba chora na chorobę nowotworową, jaką jest rak trzustki, pozostaje osobą całkowicie niezdolną do pracy. Biorąc zaś pod uwagę sytuację małoletniej córki S. N. to nie ulega wątpliwości, że i ona spełnia przesłankę nr 4 z art. 83 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.) w związku z art. 70 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 i 6 ust. 3 Konwencji o ochronie praw dziecka, nie jest usprawiedliwiony. Według art. 83 ust. 1 tej ustawy "Ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie". Podstawa materialnoprawna przyznania świadczeń w drodze wyjątku oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego, bowiem art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, stanowi "Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku". Rozstrzygnięcie, mimo że oparte na konstrukcji uznania, nie może być dowolne, albowiem w art. 83 ust. 1 tej ustawy zostały ustanowione przesłanki, które wyznaczają granice uznania w tych sprawach: 1) świadczenie może być przyznane ubezpieczonemu oraz członkowi jego rodziny, 2) niespełnienie wymagań dających prawo do zwykłego świadczenia (renty lub emerytury) musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3) ubiegający się o świadczenie w drodze wyjątku nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 4) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Nie można usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej wyprowadzić z art. 70 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze kasacyjnej, w jej podstawach nie określono, który z przepisów art. 70 Konstytucji został naruszony, a reguluje on różne materie, łącznie z autonomią szkół wyższych. Jeżeli przyjąć z uzasadnienia skargi kasacyjnej w związku z powołanymi przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), skarżąca zarzuca naruszenie art. 70 ust. 1 Konstytucji, który stanowi "Każdy ma prawo do nauki. Nauka do 18 roku życia jest obowiązkowa. Sposób wykonywania obowiązku szkolnego określa ustawa". Dla wykonania tego prawa art. 70 ust. 4 Konstytucji stanowi "Władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają system indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa" Art. 70 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie ma związku z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zasady udzielania pomocy materialnej reguluje ustawa z dnia 7 września 1992 r. o systemie oświaty, stanowiąc w art. 90 lit. b ust. 1 "Uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa, budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego oraz ze środków Funduszu im. Komisji Edukacji Narodowej". Nie można więc zarzucić, że Sąd w zaskarżonym wyroku przeprowadził wadliwą wykładnię z punktu prawa do nauki A. N. Nie można również wywieść wadliwej wykładni z art. 1 i art. 6 ust. 2 Konwencji o ochronie praw dziecka (Dz. U. z 1991 r., nr 120, poz. 526 ze zm.). Art. 1 Konwencji stanowi "W rozumieniu niniejszej konwencji «dziecko» oznacza każdą istotę ludzką w wieku poniżej osiemnastu lat, chyba że zgodnie z prawem odnoszącym się do dziecka uzyska ono wcześniej pełnoletniość", zaś art. 6 ust. 2 stanowi "Państwa – Strony zapewniają, w maksymalnym zakresie, warunki życia i rozwoju dziecka". Z art. 1 w związku z art. 6 ust. 2 Konwencji o ochronie praw dziecka jak i z Międzynarodowego Paktu praw obywatelskich i politycznych nie można skutecznie zarzucić wadliwej wykładni art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. System zabezpieczenia społecznego opiera się na różnych instytucjach w zakresie pomocy społecznej, pomocy materialnej dla uczniów, studentów. Art. 83 ust. 1 stanowi o przyznaniu w drodze wyjątku, a zatem nie daje to podstaw do uznania tego świadczenia jako powszechnego. Z tego względu nie można uznać za zasadny zarzut co do wykładni i zastosowania ostatniej przesłanki "osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania". Przesłanka ta nie została spełniona, jak ustalono A. N. ma niezbędne środki utrzymania, a uzupełnienie ich może nastąpić w innym trybie. Nie można również uznać za zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach w zakresie niewyjaśnienia związku choroby S. N. ze spełnieniem drugiej przesłanki "niespełnienia wymagań dających prawo do zwykłego świadczenia musi być spełnione szczególnymi okolicznościami". Szczególne okoliczności nie mogą być wyłącznie wiązane ze zdarzeniami ostatniego okresu, ale dla ich ustalenia istotne jest jakie zdarzenia miały miejsce w całym okresie zatrudnienia. Nie można zatem wywodzić, że w ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji można wyprowadzić naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego i zasad przyjętych w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.