I OSK 1302/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 480/13 odrzucające skargę Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 18 marca 2013 r. oddalił skargę Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Postanowienie zapadło na tle następującego stanu faktycznego: Pełnomocnik Prezydenta Miasta [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylającą rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położną w [...] zajętą pod drogę publiczną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę, wskazując na art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji nie może występować w postępowaniu w charakterze strony, gdyż nie posiada w nim interesu prawnego. Na to postanowienie skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarga jest niedopuszczalna oraz art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Prezydent, działający zarówno w charakterze organu, jak i w imieniu właściciela nieruchomości jakim jest miasto, nie posiadał interesu prawnego. Ewentualnie zarzucił również naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez nie wezwanie skarżącego do usunięcia braków skargi lub jej poprawienie poprzez sprecyzowanie w jakim charakterze działa skarżący. Zarzucił również naruszenie art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i nieuwzględnienie, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez prezydenta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jako starosta, zaś skarga została wniesiona przez niego jako reprezentanta miasta, tj. strony postepowania o odszkodowanie. Wniósł ponadto o uchylenie tego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Inny organ nie jest uprawniony do wstąpienia w postępowanie sądowoadministracyjne (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1269/09). Przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez jednostkę jej interesu prawnego (nawet gdy taki istnieje ) w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Wyznaczenie organowi samorządu terytorialnego roli organu administracji publicznej oznacza, iż broni on interesu jednostki samorządowej w formie właściwej dla organu prowadzącego postępowanie (por. postanowienie NSA z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II FZ 195/08). W orzecznictwie sądów administracyjnych od początku ich działalności przyjęto stanowisko, że organ wydający w sprawie decyzję w pierwszej instancji nie ma przymiotu strony w dalszych stadiach tego postępowania, jak również nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu na decyzję ostateczną. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez jednostkę jej interesu prawnego. Prezydent miasta nie może powoływać się na ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jako źródło jego interesu prawnego, z uwagi na przysługujące miastu prawo własności, gdyż Prezydent wydając decyzje przez swoje organy nie działa jako właściciel, lecz podmiot powołany przez ustawę do pełnienia funkcji administracji publicznej, realizującej władztwo administracyjne (imperium). Gdy obowiązujące prawo powierza Prezydentowi miasta kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej to wówczas nie staje się on stroną tego postępowania nawet wówczas gdy decyzja wywołuje określone skutki dla miasta jako właściciela. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009, nr 9, poz. 139), w którym Trybunał zwrócił uwagę na podwójną rolę jaką pełni jednostka samorządu terytorialnego. Z jednej strony podlega ona kompetencji innych organów władzy publicznej, z drugiej sama sprawuje władztwo publiczne wobec innych podmiotów. Postępowanie sądowoadministracyjne musi być ukierunkowane na realizację zasady praworządności. Organy samorządu terytorialnego mają stać na straży prawa, w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia im artykułowania swoich interesów. Wobec tego, nawet regulacja art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Dotyczy to również tych sytuacji kiedy decyzja administracyjna wydana przez organ dotyczy stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2058/12). Skoro więc wniesienie skargi w rozpatrywanej sprawie przez Prezydenta miasta jest niedopuszczalne, sąd trafnie odrzucił skargę. Należy również wskazać, że wezwanie, o jakim mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. nie było konieczne ze względu na brak wątpliwości sądu co do braku po stronie skarżącego legitymacji do występowania w tym postępowaniu. Skarga otrzymała bowiem prawidłowy bieg – została rozpoznana. Ponadto, przepis ten dotyczy braków formalnych pisma takich jak np. braku podpisu strony czy braku odpisów pisma dla pozostałych uczestników postępowania. Wszystkie podnoszone przez skarżącego zarzuty są zatem niezasadne. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.