I OSK 1304/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 248/10 w sprawie ze skargi I. T. C.-C., M. K. P., J. A. C. i J. A. B. C. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku w sprawie wypłaty rekompensaty z tytułu przejęcia gruntów leśnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od I. T. C.-C., M. K. P., J. A. C. i J. A. B.i C. na rzecz Ministra Skarbu Państwa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 248/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wniosku. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: I. T. C.– C., M. K. P., J. A. C. oraz J. A. B. C. wnioskiem z dnia 12 września 2009 r. (pieczęć biura podawczego Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia 12 listopada 2009 r.), na podstawie art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051), zażądali od Ministra Skarbu wypłaty na rzecz każdego z nich rekompensaty z tytułu przejęcia przez państwo gruntów leśnych o łącznej powierzchni 702 ha, wchodzących w skład majątku W., położonego w gminie K., woj. w., stanowiących w dacie przejęcia własność M. A. C. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. zwrócił wniosek, uznając, że nie jest władny przeprowadzić postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w związku z przejęciem przez państwo nieruchomości na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem organu wysokość takiego odszkodowania może być ustalona wyłącznie w drodze postępowania przed sądem powszechnym i na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu wypłacona osobie uprawnionej przez Ministra Skarbu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia 29 grudnia 2009 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia 17 grudnia 2009 r., podtrzymując wcześniejsze argumenty. Na to postanowienie I. T. C. – C., M. K. P., J. A. C., J. A. B. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że organ nie może uchylać się od stosowania przepisów ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (a zwłaszcza jej art. 7) i odsyłać do sądów powszechnych na drogę kosztownego procesu cywilnego. Podniesiono, iż powołana ustawa nie zawiera przepisu stanowiącego, że roszczenie osób fizycznych z tytułu utraty własności lasów może być dochodzone przed sądem powszechnym, a to – zdaniem skarżących – oznacza, że żądanie wypłaty rekompensaty jest sprawą administracyjną, a nie cywilną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 248/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2009 r., oraz poprzedzające je postanowienie tegoż Ministra z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdzając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że aktualnie nie ma przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 7 powołanej ustawy, regulujących zasady ustalania i wypłaty rekompensat. Nie daje to jednak – w ocenie Sądu – podstaw do sformułowania poglądu, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Sąd podkreślił, że dopiero w przepisach odrębnych (których nie wydano) ustawodawca określi, czy wysokość rekompensaty ustalana będzie w postępowaniu administracyjnym, czy też w postępowaniu przed sądem powszechnym. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że ustawa, na którą skarżący powołują się we wniosku posługuje się pojęciem "rekompensaty", zaś przepisy prawa cywilnego regulują instytucje "odszkodowania". Zdaniem Sądu, gdyby zatem ustawodawcy chodziło o "odszkodowanie", to nie posłużyłby się pojęciem "rekompensaty". Sąd zauważył, że skarżący swój wniosek zatytułowali: "wniosek o odszkodowanie za lasy", a w jego treści posługują się zamiennie pojęciem "odszkodowanie" i "rekompensata", przy czym jako podstawę prawną żądania powołują przepis ustawy dotyczący rekompensaty. Wobec tego Sąd uznał, iż nie ma wątpliwości, że żądanie dotyczy "rekompensaty", a nie "odszkodowania" w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Sąd podkreślił, że dotychczas nie zostały uchwalone nowe przepisy, co oznacza, że art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie może być podstawą rozstrzygnięcia wniosku o rekompensatę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w takiej sytuacji organ, do którego wpłynął wniosek o wypłatę rekompensaty w oparciu o ten przepis, powinien takie postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Powołując się na w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2042/06, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2010 r. skargę kasacyjną złożył Minister Skarbu Państwa, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania; ewentualnie, w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów co do naruszenia przepisów postępowania, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz Ministra Skarbu Państwa kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 66 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051), poprzez błędne przyjęcie, iż Minister Skarbu Państwa naruszył przepisy prawa uznając, iż roszczenie skarżących ma charakter cywilnoprawny i w związku z tym dokonując zwrotu wniosku, b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c powołanej ustawy w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. i art. 66 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji zobowiązany był do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, która nie ma charakteru administracyjnego, po ustaleniu, iż właściwym w sprawie jest sąd powszechny, c) art. 3 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c tej ustawy poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit c wskazanej ustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, zamiast zastosowania art. 151 tej ustawy. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepis ten przesądza o niedopuszczalności drogi sądowej i braku charakteru cywilnoprawnego roszczeń odszkodowawczych z tytułu utraty nieruchomości stanowiących lasy, do czasu wydania przepisów odrębnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się z Sądem pierwszej instancji, że do czasu wydania przepisów odrębnych, o których mowa w art. 7 ustawy w ogóle nie jest możliwe dochodzenie roszczeń z tytułu przejęcia lasu na własność państwa. Oznacza to tylko tyle, iż podstawą dochodzenia tych roszczeń nie może być art. 7 ustawy. Możliwe jest natomiast dochodzenie roszczeń na zasadach ogólnych wynikających z Kodeksu cywilnego. Wskazano, że Minister Skarbu Państwa jest organem niewłaściwym w sprawie, a z obowiązujących przepisów prawa nie wynika właściwość innego organu. Podniesiono ponadto, że obowiązujące orzecznictwo sądowe wskazujące na cywilnoprawny charakter roszczeń o rekompensatę oraz norma art. 4171 Kodeksu Cywilnego dają podstawę do uzasadnionego twierdzenia, iż w sprawie właściwy jest sąd powszechny. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że uznanie przez sąd, iż sprawa nie jest sprawą cywilną, nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania pozwu (wniosku), jeżeli przed jego wytoczeniem zapadło prawomocne postanowienie organu administracyjnego o zwrocie podania w trybie art. 66 § 3 k.p.a. Uznano więc, że w wypadku sporu negatywnego o właściwość między organem administracji publicznej a sądem powszechnym, o właściwości decyduje ten organ (organ administracji publicznej albo sąd), do którego zainteresowany skierował podanie (pozew). Wobec tego – zdaniem organu – błędna jest teza Sądu o braku właściwości zarówno organu administracji jak i sądu powszechnego. Skarżący kasacyjnie organ jest zdania, że skoro Sąd podzielił jego stanowisko o tym, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a ponadto z normy prawnej nie wynika właściwość organu administracji, to niesłuszne i niezgodne z prawem jest stanowisko tego Sądu o wszczęciu postępowania w sprawie. Wskazano, że – zgodnie z poglądem przyjętym w doktrynie i orzecznictwie –umorzeniu nie podlega postępowanie: a) w którym wyłączono pracownika lub organ; b) z art. 64 k.p.a. (pozostawienie podania bez rozpatrzenia); c) w razie przekazania podania według właściwości, zawiadomienia wnoszącego lub zwrócenia podania wnoszącemu; d) w sytuacji zawarcia ugody administracyjnej w toku postępowania odwoławczego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej dokonana w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie obowiązujących przepisów prawa doprowadziła do powstania niespójności w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie wymaga rozstrzygnięcia kwestia, czy roszczenia, o których mowa w art. 7 o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju mogą być rozstrzygane na drodze postępowania administracyjnego, a zatem, czy zachodzi dopuszczalność drogi administracyjnej w sprawach objętych wymienionym przepisem. Przypomnieć należy, że dopuszczalność drogi administracyjnej jest uzależniona od spełnienia wymogów przewidzianych w art. 1 k.p.a., który to przepis określa zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a jednocześnie wymogi, które musi spełniać sprawa, aby można było ją zakwalifikować jako sprawę administracyjną. W sensie podmiotowym organ administracji musi być wyposażony w kompetencje do rozstrzygania danej sprawy, przy czym umocowanie tego organu do rozpoznania sprawy musi wynikać z normy prawa materialnego. W sensie przedmiotowym z normy prawa materialnego muszą wynikać prawa i obowiązki, o których ma rozstrzygać organ administracji. Tylko wówczas, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, będzie on władny ją rozstrzygać w formie decyzji administracyjnej. Wskazać należy, że z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy, lecz podstawę prawną do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, 9. wyd., Warszawa 2008, art. 1 Nb 18 s. 14-15 oraz art. 104, Nb 3,s. 473). Tym samym zasadniczą kwestią w każdej sprawie jest obiektywny charakter prawny żądania, to jest ustalenie, czy jest to sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji lub innego aktu. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że z treści art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, będącego podstawą roszczeń skarżących, wynika jedynie, że roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 zostaną zaspokojone w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Zatem ta norma prawna nie kreuje żadnych obowiązków dla organów administracji, ani nie zawiera umocowania do rozstrzygania w przedmiocie roszczeń objętych tym przepisem. Tak więc, aby organ mógł wydać merytoryczną decyzję w sprawie rekompensaty za utracone mienie, musiałby powołać obowiązujący w systemie prawnym przepis prawa materialnego zezwalający na rozstrzyganie tego żądania w drodze decyzji lub innego aktu rozstrzygającego co do istoty sprawy. Przepis taki nie istnieje w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy. Nie ma bowiem normy prawnej pozwalającej ustalić właściwy organ i uprawnienia strony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, nie zawiera podstawy materialnoprawnej i kompetencyjnej, z której wywieść można prawa podmiotowe możliwe do realizacji na drodze postępowania administracyjnego. Należałoby uznać, że powyższy przepis jest przepisem blankietowym, nie tworzącym stosunku prawnego. Z przepisu art. 7 powołanej ustawy nie wynika bowiem, aby sprawa miała charakter administracyjny, nie można zatem uznać, że norma ta stanowi podstawę do załatwienia sprawy przez organ administracji. Aby uznać właściwość organu administracji do rozstrzygania sprawy, kompetencje tego organu muszą wynikać z przepisu prawa, bowiem właściwości organu administracji do rozpoznania sprawy nie można domniemywać . W rozpoznawanej sprawie Minister Skarbu Państwa uznając, że jako organ administracji nie jest właściwy do orzekania w przedmiocie roszczeń wywodzonych przez skarżących z art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, zwrócił wniosek w trybie art. 66 § 3 k.p.a. Organ wywiódł bowiem, że spory dotyczące nabycia przez Skarb Państwa własności lasów i gruntów leśnych wynikające z uchylonego już dekretu z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, mogą być rozstrzygane wyłącznie przed sądem powszechnym i dlatego istniały podstawy do zwrotu podania w trybie art. 66 § 3 k.p.a. Stanowisko organu administracji zakwestionował Sąd pierwszej instancji uznając, że brak jest przesłanek do stwierdzenia właściwości sądu powszechnego. Sąd stwierdził ponadto, że organ administracji, w sytuacji uznania, że powołany art. 7 nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji, powinien umorzyć postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że przed wejściem w życie zmiany art. 66 § 3 k.p.a., wprowadzonej przepisem art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271), w literaturze i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane było stanowisko o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 3 k.p.a., gdy żądanie strony dotyczyło sprawy nie podlegającej rozstrzygnięciu przez organ administracji ( por. wyrok NSA z 25 stycznia 1990 r., sygn. II SA 1240/89, publ. ONSA 1990/1/16). Wspomniana wyżej nowelizacja art. 66 § 3 k.p.a. polegała na określeniu formy zwrotu podania, to jest w drodze postanowienia, na które służy zażalenie oraz doprecyzowaniu, że zwrot podania następuje wtedy, gdy z podania wynika, że właściwy jest sąd powszechny. Równocześnie dodany został § 4 do art. 66 k.p.a., przewidujący, że organ nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. Aby nie zachodziła sytuacja, że zarówno organ, jak i sąd mogą uznać się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, ustawodawca dokonał również nowelizacji art. 1991 k.p.c. Przepis ten stanowi, że sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Wynikające z art. 45 ust.1 Konstytucji R.P. prawo do sądu wiąże się z domniemaniem właściwości sądów powszechnych wynikającym z art. 177 Konstytucji R.P. Zgodnie z tym przepisem sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Jak się podkreśla w literaturze "w świetle art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dla przyjęcia kompetencji sądu powszechnego nie jest niezbędna pozytywna norma ustawowa przewidująca taką kompetencję. Wystarcza brak ustawy, która ustanawiałaby kompetencję innego sądu" (patrz: Adam Zieliński, Państwo i Prawo 2003 r., Nr 4, s.20 oraz Wiesław Skrzydło Komentarz do art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Zakamycze 2002 r., wyd. IV). Z treścią art. 177 Konstytucji RP koresponduje art. 2 § 3 k.p.c., zgodnie z którym nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że zasadą jest właściwość sądu powszechnego do rozpoznania sprawy, a tylko wówczas, gdy z przepisów szczególnych wynika właściwość innych organów, sprawy cywilne rozpoznawane są przez te organy. Wobec tego należy uznać, że zwrot podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. może nastąpić również w sytuacji, gdy żądanie podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny w oparciu o domniemanie wynikające z art. 45 ust. 1 oraz art. 177 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P. Tym samym nietrafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak było podstaw do zwrotu podania w trybie art. 66 § 3 k.p.a. Wbrew stanowisku Sądu nie można przyjąć, że nie da się wykluczyć administracyjnego charakteru żądania wywodzonego z art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Jak zostało już wykazane ustawodawca w art. 7 wymienionej ustawy nie zawarł żadnego stwierdzenia o właściwości organu administracji do rozpoznania sprawy o wypłatę rekompensaty. Samo bowiem stwierdzenie, że wypłata rekompensat ma nastąpić ze środków budżetu państwa, nie jest wystarczające do przyjęcia właściwości organu administracji. Wobec tego stwierdzić należy, że skarga kasacyjna Ministra Skarbu Państwa jest uzasadniona. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 w związku z art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 wskazanej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że zachodzą szczególne okoliczności spowodowane zaniedbaniem legislacyjnym ustawodawcy, którego skutków nie mogą ponosić obywatele.