I OSK 1307/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del.WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 230/10 w sprawie ze skargi Gminy Olsztyn na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz Gminy Olsztyn kwotę 180 ( sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 230/10 uchylił orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu WSA w Olsztynie wskazał, że Prezydent Miasta Olsztyn - działając na podstawie art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - pismem z dnia [...] września 2008r. wypowiedział K. H.- Z. i T. Z. dotychczasową wysokość opłaty rocznej za 1/60z udziału 2612/10000 udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu położonego w Olsztynie przy ul. [...], wynoszącą 0 zł, ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2008 r. Jednocześnie zaproponował od dnia 1 stycznia 2009 r. wysokość opłaty rocznej w kwocie [...] zł, równej 5% wartości gruntu. Wyjaśniono, że na skutek zmiany wartości gruntu zaktualizowana wartość 1m² wynosi [...] zł. Aktualizacja została dokonana w oparciu o wycenę szacunkową nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego. W złożonym do SKO w Olsztynie wniosku K. H.- Z. i T. Z. kwestionującym aktualizację opłaty zakwestionowali prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia proponowanej opłaty rocznej i wnieśli o zmianę wysokości oszacowania jednego metra kwadratowego gruntu. Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu Kolegium wywiodło, że regulacje zawarte w art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazują, że tryb postępowania przewidziany w tych przepisach stosuje się tylko w przypadku, gdy uprzednio była ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Nie można bowiem dokonać aktualizacji opłaty, której wysokości jeszcze nie ustalono. Podniesiono, iż w myśl art. 73 ust. 5 powołanej ustawy wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty ustala się w umowie. Jednocześnie żaden przepis powołanej ustawy nie wskazuje trybu postępowania, gdy właściciel zamierza ustalić pierwszą opłatę za użytkowanie wieczyste w przypadku, gdy przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub przeniesieniu tego prawa nie została ona ustalona. W ocenie Kolegium w takim wypadku zastosowanie znajdzie prawo cywilne, regulujące instytucję użytkowania wieczystego. Właściciel nieruchomości powinien zatem złożyć użytkownikowi wieczystemu propozycję wysokości opłaty ze wskazaniem odpowiedniej stawki, co stanowić będzie zaproszenie do rokowań. W przypadku wyrażenia zgody przez użytkownika wieczystego na zaproponowaną wysokość opłaty, zawarta zostanie umowa cywilnoprawna ustalająca wysokość przedmiotowej opłaty. W sytuacji zaś braku zgody na zaproponowaną opłatę, właściciel gruntu uprawniony będzie do wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym o ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste w oparciu o art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego. Dopiero tak ustaloną opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu można aktualizować w trybie określonym w art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Kolegium w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż przed dniem [...] października 2008 r. opłata ta nie obowiązywała. Zatem pisma z dnia [...] października 2008 r. nie można uznać za wypowiedzenie dotychczasowej opłaty, gdyż w istocie jest ono ustaleniem wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji postępowanie w sprawie uznano za bezprzedmiotowe i umorzono na mocy art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od orzeczenia SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła gmina Olsztyn reprezentowana przez Prezydenta Olsztyna. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Gdyby do ugody nie doszło Kolegium powinno wydać orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty, gdyż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości wydania innego orzeczenia. Natomiast od orzeczenia umarzającego postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste służy skarga do sądu administracyjnego. Wskazano, iż rozstrzygnięcie Kolegium narusza art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co pozbawiło stronę możliwości skorzystania ze swoich praw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylając zaskarżone orzeczenie podniósł, iż co prawda orzeczenia wydane przez Kolegium w trybie kreślonym w przepisach art. 77 – 81 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podlegają zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, to jednakże ukształtowała się praktyka orzecznicza, zgodnie z którą w przypadku, gdy orzeczenie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty (orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty), podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008r. Sygn. akt 876/07, LEX 413615, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007r. Sygn. akt I OSK 1141/06, LEX 299413). Art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje bowiem stosować do postępowania przed Kolegium odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem rozstrzyganie kwestii procesowych następuje w trybie tych przepisów. Nadto WSA w Olsztynie wskazał, iż sprawie jednocześnie z wniesieniem skargi Gmina Olsztyn wniosła sprzeciw od wydanego orzeczenia do Sądu Rejonowego w Olsztynie. Wprawdzie nie został on jeszcze rozpoznany, lecz z informacji uzyskanych na rozprawie od pełnomocnika Gminy oraz z informacji podanych przez uczestników postępowania w sprawach o sygn. II SA/Ol 226/10 oraz II SA/Ol 243/10 wynika, iż w podobnych sprawach rozpoznanych przez Sąd Rejonowy w Olsztynie w dniu [...] kwietnia 2010r. sprzeciwy zostały odrzucone z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. Zatem odrzucenie skargi także przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu, które – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z dnia 25 stycznia 1995r. (Sygn. akt W 14/94, OTK z 1995r. Nr 1 poz. 19) oraz z dnia 10 lipca 2000r. (Sygn. akt SK 12/99, OTK z 2000r. Nr 5 poz. 143) - oznacza materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle. Tak więc zdaniem sądu I instancji skoro przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie umarzające postępowanie wszczęte na skutek wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, a jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia wskazano m.in. art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym w uzasadnieniu wskazano, iż przesłanką do umorzenia postępowania w sprawie był fakt, iż nie została uprzednio ustalona pierwsza opłata to sprawa podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. WSA w Olsztynie podniósł także, że umowa użytkowania wieczystego jest to prawo czasowe, którego istotnym elementem obligacyjnym jest obowiązek uiszczania przez wieczystego użytkownika właścicielowi gruntu świadczeń pieniężnych. Ustawodawca traktuje te świadczenia jako ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 71 ustawy o gospodarce nieruchomościami za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne, które wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie (art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Złożenie tego wniosku nie zwalnia z obowiązku uiszczania opłat w dotychczasowej wysokości. W przypadku niezłożenia wniosku właściwy organ oraz użytkownika wieczystego obowiązuje nowa wysokość opłaty zaoferowana w wypowiedzeniu. W przypadku zaś złożenia wniosku, Kolegium winno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli jednak do ugody nie dochodzi Kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia Kolegium odwołanie nie przysługuje. W przypadku oddalenia wniosku obowiązuje wysokość opłaty zaoferowana zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast jeżeli na skutek prawomocnego orzeczenia Kolegium lub w wyniku zawarcia przed Kolegium ugody została ustalona nowa wysokość opłaty rocznej, to opłata ta obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty. Od orzeczenia Kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości zastępuje pozew (art. 80 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tak więc zdaniem sądu I instancji nie ulega wątpliwości, iż opłata za użytkowanie wieczyste ściśle związana jest z prawem użytkowania wieczystego, a zatem wszystkie kwestie związane z ustaleniem i aktualizacją tej opłaty mają charakter cywilnoprawny. Jednakże tryb postępowania w sprawie aktualizacji został ukształtowany dwuetapowo, przy czym najpierw postępowanie toczy się przed samorządowym kolegium odwoławczym, a dopiero w dalszej kolejności przed sądem powszechnym. Z powyższych zapisów wynika, iż postępowanie przed Kolegium ma de facto charakter postępowania przedsądowego, gdyż w przypadku braku zawarcia ugody lub w przypadku, gdy strona nie zgadza się z zapadłym orzeczeniem - właściwym do merytorycznego rozpoznania sprawy i ustalenia zasadności dokonanej aktualizacji jest sąd powszechny. Zaznaczyć przy tym należy, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca kompleksowo uregulował postępowanie w sprawie opłaty za użytkowanie wieczyste, odsyłając do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w konkretnych przypadkach. Zatem przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakazujący stosowanie w tym postępowaniu określonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, należy interpretować mając na względzie wskazaną wyżej specyfikę tego rodzaju postępowania, mającego charakter jedynie quasi-administracyjny. Przy czym wskazać należy, iż postępowanie to wszczyna dopiero wniosek użytkownika wieczystego, kwestionującego dokonane wypowiedzenie. Zatem umorzenie postępowania przed Kolegium nie eliminuje z obrotu prawnego dokonanego wypowiedzenia. Zgodnie bowiem z art. 74 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie orzeczenie kolegium o ustaleniu opłaty lub ugoda zawarta przed kolegium mają ten skutek, iż od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty, obowiązuje wysokość opłaty ustalona w orzeczeniu lub w wyniku zawarcia ugody, a nie wysokość opłaty zaproponowana w wypowiedzeniu. Sąd I instancji podkreślił, że SKO w Olsztynie umorzyło postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe z tego powodu, iż w ocenie organu pismo skierowane do użytkownika wieczystego nie miało charakteru wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste, a stanowiło w istocie ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Jednak WSA wskazał, iż przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na który powołał się organ, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty . Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu). Jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Odnosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy WSA w Olsztynie stwierdził, iż nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Skoro bowiem w ocenie Kolegium brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, iż opłata taka nie została w ogóle ustalona, to nie uprawniało to organu do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości nowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, lecz do merytorycznego rozpoznania wniosku użytkownika wieczystego. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy w trybie administracyjnym, natomiast strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno rodzajowo ze swojej istoty umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny). Nadto sąd I instancji wskazał iż treść art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie określa rodzaje orzeczeń kończących postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty przed Kolegium. Kolegium winno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a w przypadku gdy do takiej ugody nie dojdzie wydaje orzeczenie ustalające nową wysokość opłaty lub oddalające wniosek. Innego rodzaju orzeczenia w takiej sytuacji ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje. Ten sposób rozstrzygnięcia sprawy umożliwia stronom zakończenie, w istocie cywilnoprawnego sporu, na etapie postępowania przed organem administracyjnym i wniesienie w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, sprzeciwu do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie zamyka skarżącej Gminie, jako właścicielowi nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, możliwość skutecznego wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Tylko bowiem sąd powszechny jest uprawniony do ostatecznego rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania trybu aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Ponadto tylko orzeczenie sądu cywilnego pozwoli na usunięcie stanu niepewności co do opłat za użytkowanie wieczyste zarówno po stronie użytkownika wieczystego, jak i właściciela gruntu. Tak zatem WSA w Olsztynie uznał, że w związku z naruszeniem art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami istnieją przesłanki do uchylenia orzeczenia. W dniu 30 czerwca 2010 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie. W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi WSA w Olsztynie naruszenie: 1. art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. nr 1270 poz. 153 ze zm.) zwanej dalej ppsa przez uznanie, iż sprawy z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów podlegają kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy orzeczenia wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze nie mogą być zaliczone do żadnej z kategorii aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie, a zatem powinno zostać wydane postanowienie odrzucające skargę; 2. art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez błędne uznanie, iż przepisy te miały zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec czego nie miał w nim zastosowania art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit- c ustawy ppsa poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy winna być ona odrzucona lub oddalona. Zdaniem skarżącego odnośnie pierwszego zarzutu to sąd I instancji nieprawidłowo uznał się za właściwy do załatwienia skarg na orzeczenia Kolegium umarzające postępowanie w sprawie opłat za użytkowanie wieczyste gruntów stwierdzając, że z wyjaśnień stron złożonych na rozprawie wynika, iż w sprawach tego rodzaju sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Przedstawiony w wyroku powód przyjęcia właściwości do załatwienia skargi nie jest wystarczający, gdyż w dniu orzekania przez Sąd nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 ppsa uniemożliwiający odrzucenie skargi, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Zadaniem przedstawionego unormowania jest zapobieżenie negatywnym sporom o właściwość między sądami administracyjnymi i sądami powszechnymi. W niniejszej sprawie do takiego sporu jednak nie doszło, gdyż sąd powszechny nie odrzucił prawomocnie pozwu w dniu wydania zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zatem swą właściwość nie na skutek art. 58 § 4 ppsa, lecz na podstawie przepisów ogólnych o właściwości, z których podstawowym jest art. 3 § 2 ustawy. Wprawdzie Sąd Administracyjny wskazał na negatywne konsekwencje odrzucenia skargi dbając o ochronę praw strony, ale w tej sytuacji winien postępowanie zawiesić do czasu rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny. Skarżący podkreślił, że art. 3 § 2 ppsa wymienia akty i czynności, które mogą być przedmiotem kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Pod żadną z kategorii wymienionych w poszczególnych punktach nie sposób jednak podciągnąć orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze rozstrzygających spory o zasadność aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów. W szczególności orzeczeń tych nie można utożsamiać z decyzjami administracyjnymi z uwagi na brak do tego podstawy prawnej w przepisach prawa materialnego. Orzeczenie nie jest konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku mającego swe źródło w prawie materialnym. Rozstrzyga ono natomiast kontradyktoryjny spór o charakterze cywilnoprawnym, zainicjowany złożeniem oświadczenia woli w postaci wypowiedzenia, tj. typowej dla stosunków cywilnych czynności prawnej. Nie można też uznać, że orzeczenie jest innymi niż określone w pkt 1-3 aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Samorządowe kolegia odwoławcze podejmując orzeczenia nie załatwiają sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz przedsądowo rozstrzygają spór o charakterze cywilnym. Wprawdzie do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio niektóre przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak z faktu tego nie można wysnuć wniosku, że są to sprawy z zakresu administracji publicznej. Sprawa sporu co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnym, a zatem wszelkie akty właściwych organów w tego rodzaju sprawach są wyłączone z kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 3 października 1997 r., I SA 1333/97, OSP 1998, nr 3, poz. 57). Odnośnie zarzutu 2 i 3 to wedle SKO w Olsztynie błąd sądu I instancji polega na tym, iż nie kwestionując stanu faktycznego niniejszej sprawy ustalonego przez Kolegium, uznał on, że w tym stanie faktycznym mają zastosowanie przepisy owej ustawy dotyczące aktualizacji opłat, tj. art. 77-79. Tymczasem wedle skarżącego należy zauważyć, że Kolegium ustaliło, iż stan faktyczny niniejszej sprawy jest inny niż opisany w przepisach art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 podanej wyżej ustawy. Zgodnie bowiem z tymi przepisami aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste polega na wypowiedzeniu przez właściwy organ wysokości dotychczasowej opłaty i zaproponowaniu użytkownikowi wieczystemu nowej jej wysokości. Normy prawne zawarte w tych przepisach mają zatem zastosowanie do sytuacji, gdy opłata roczna za użytkowanie wieczyste określonej nieruchomości gruntowej została już przed wypowiedzeniem ustalona czy to w umowie o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego tejże nieruchomości, czy w decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z mocy prawa, czy też w wyniku wcześniejszej aktualizacji opłaty. Ażeby bowiem można było coś komuś wypowiedzieć, to musi istnieć przedmiot tego wypowiedzenia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy przedmiotu wypowiedzenia brak. W świetle materiału sprawy fakt ten nie budzi wątpliwości i nie był w toku postępowania przed Kolegium sporny między stronami. Brak wcześniejszego ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości wynika przede wszystkim z treści wypowiedzenia, gdzie wysokość opłaty określono jako 0 zł. Opłata o wysokości 0 zł nie istnieje, jest opłatą abstrakcyjną nie posiadającą desygnatu. Opłaty w wysokości 0 zł nie przewidują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prezydent Miasta Olsztyn wskazał w wypowiedzeniu rzekomą wysokość dotychczasowej opłaty, aby stworzyć pozory jej istnienia i zastosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące aktualizacji opłat w celu ustalenia opłaty rocznej od przedmiotowej nieruchomości po raz pierwszy, a nie w celu aktualizacji dotychczasowej opłaty rocznej od przedmiotowej nieruchomości. Prezydent Miasta Olsztyn rozciągnął zatem bezpodstawnie zakres obowiązywania tych przepisów na stan faktyczny, którego one nie obejmują. Wprawdzie zdaniem SKO w Olsztynie ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje stosowanie jej przepisów art. 77-81 do opłat rocznych za użytkowanie wieczyste w kilku innych, ściśle określonych sytuacjach, o których mowa w art. 73 ust. 2, ust. 2a i ust. 6 oraz art. 221 ust. 1 i 2. Sytuacje te jednak dotyczą zmiany wysokości stawki procentowej opłaty (art. 73 ust. 2 i ust. 2a oraz art. 221 ust. 1), pozbawienia udzielonej bonifikaty w opłacie (art. 73 ust. 6) i określenia wysokości stawki procentowej opłaty, jeżeli nie została ona określona przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste (art. 221 ust. 2). Tymczasem stan faktyczny niniejszej sprawy jedynie wydaje się być zbliżony do unormowanego w przepisie art. 221 ust. 2 omawianej ustawy. Stanowi on, że jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie została określona wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ określa wysokość tej stawki, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 212 i art. 217 ust. 1, stosując tryb postępowania określony w art. 78-81. W ocenie Kolegium w cytowanym przepisie chodzi jednak faktycznie o zupełnie inną sytuację niż ta, w której zostało wydane zakwestionowane przez Gminę Olsztyn orzeczenie Kolegium. Art. 221 ust. 2 ustawy jest przepisem przejściowym i odnosi się do zaszłości prawnych. Należy interpretować go mając na względzie regulacje prawne dotyczące gospodarki nieruchomościami obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stawki procentowe opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych wprowadziła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Nowe zasady ustalania opłat określone tą ustawą weszły w życie 1 stycznia 1986 r. Wcześniej, pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jedn.: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), wysokość opłaty rocznej za teren oddany w użytkowanie wieczyste określał cennik ustalany przez prezydium powiatowej rady narodowej według wytycznych wydanych przez Radę Ministrów (art. 24 ust. 1 i 3). Określenie przez organy opłat rocznych za nieruchomości gruntowe oddane w użytkowanie wieczyste według nowych zasad wymagało dłuższego czasu i - jak należy sądzić - proces ten nie zakończył się do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca zatem stworzył właściwym organom możliwość prawną zakończenia tego procesu, uchwalając przepis art. 221 ust. 2. Należy jednak podkreślić, że celem tego przepisu było jedynie dostosowanie "starej" opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, ustalonej na podstawie wspomnianego cennika, tj. bez zastosowania stawki procentowej, do obecnie obowiązujących zasad, nie zaś ustalenie opłaty po raz pierwszy. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie rozważał kwestii zakresu przedmiotowego obowiązywania przepisów art. 78-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mimo że kwestia ta - zdaniem wnoszącego kasację- ma zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości wydanego w niniejszej sprawie przez Kolegium orzeczenia, zwłaszcza, że Gmina Olsztyn powołała się w skardze do Sądu na wyjaśnienia Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jakoby sugerujące możliwość szerszego stosowania rzeczonych przepisów niż wskazywałoby na to ich brzmienie. Tak więc, zdaniem SKO w Olsztynie, w stanie faktycznym ustalonym w sprawie, tryb aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste określony przepisami art. 78-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ogóle nie miał zastosowania, gdyż jeśli opłata roczna za użytkowanie wieczyste określonej nieruchomości z jakichś względów nie została ustalona i użytkownik wieczysty nie uiszcza żadnej opłaty, to właściciel nieruchomości powinien - jak wskazało Kolegium w swym orzeczeniu - ustalić tę opłatę w drodze zawarcia z użytkownikiem wieczystym odpowiedniej umowy cywilnoprawnej, a w razie odmowy zawarcia umowy, wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie opłaty. W takim zatem przypadku właściwa jest wyłącznie droga cywilnoprawna, a nie droga obowiązująca przy aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości z powodu zmiany ich wartości. Według Kolegium termin "aktualizacja opłaty rocznej" i termin "ustalenie opłaty rocznej" oznaczają dwie zupełnie różne czynności prawne, których nie wolno ze sobą mieszać. Tej różnicy nie dostrzegł albo uznał ją za nieistotną Sąd pierwszej instancji. Z uzasadnienia jego wyroku bowiem wynika, że bez względu na to czy sprawa niniejsza dotyczy aktualizacji opłaty rocznej czy ustalenia opłaty rocznej po raz pierwszy, Kolegium obowiązane jest tę sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć merytorycznie stosując przepisy art. 77-79 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Identyczne stanowisko prezentuje Gmina Olsztyn. Tymczasem przepisy art. 77-79 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania do ustalonego w sprawie stanu faktycznego a zatem, to zarówno ugoda co do wysokości opłaty rocznej zawarta między Gminą Olsztyn a użytkownikiem wieczystym, jak też każde orzeczenie merytoryczne przewidziane art. 79 ust. 3 powołanej ustawy, obciążone byłyby wadą rażącego naruszenia prawa. Z tego względu zaskarżony wyrok, zalecający Kolegium wydanie rozstrzygnięcia uwzględniającego wyżej wskazane przepisy prawa, nie może pozostać w obrocie prawnym. Zobowiązuje on bowiem Kolegium do wydania orzeczenia niezgodnego z prawem. Tak więc, zdaniem Kolegium, w sprawie nie ma podstaw faktycznych do merytorycznego jej rozpatrzenia przez SKO, gdyż nie jest to sprawa o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W odpowiedzi na skargę Kasacyjną Prezydent miasta Olsztyna wniósł o jej oddalenie podnosząc, że rozstrzygnięcie WSA w Olsztynie umożliwia stronie podniesienie sporu, co do wysokości opłaty rocznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. jest niezasadny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, naruszenia wskazanego przepisu upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji uznał swoją kognicję mimo tego, że na dzień orzekania nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 p.p.s.a. uniemożliwiający odrzucenie skargi. Faktycznie w dniu wydania zaskarżonego wyroku nie było jeszcze prawomocnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego o odrzuceniu pozwu uczestników postępowania. Jednakże, jak wynika z ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Rejonowy w Olsztynie prawomocnie odrzucił pozew uczestników postępowania wniesiony w drodze sprzeciwu od orzeczenia SKO umarzającego postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Dlatego też istota zagadnienia nie może sprowadzać się wyłącznie do rozważania naruszenia samego art. 3 § 2 p.p.s.a., lecz wymaga uwzględnienia regulacji art. 58 § 4 p.p.s.a. Wobec tego rozważenia wymaga, czy przedwczesne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny związania normą art. 58 § 4 p.p.s.a. stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaistniałej sytuacji trzeba mieć na względzie, nadrzędność prawa strony do sądu, którego prawidłowa realizacja następuje wówczas, gdy ochrona sądowa jest rzeczywista, tj. merytoryczna, a nie czysto formalna. Skutecznej realizacji prawa strony skarżącej do sądu służy regulacja art. 58 § 4 p.p.s.a. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaistniałej sytuacji formalnej nie można dopatrzyć się po stronie Sądu pierwszej instancji takiego naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 58 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w efekcie doszło do zachowania konstytucyjnej zasady dostępu strony skarżącej do sądu, co w konsekwencji zapewniło stronie rzeczywistą ochronę sądową. Postępowanie uregulowane przepisami art. 71 - 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest postępowaniem szczególnym, do którego odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy odnotować, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, czego zresztą SKO nie kwestionuje, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i w konsekwencji opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny. Wobec tego spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej (zob. wyrok NSA z 12 maja 2006 r. I OSK 843/05). Zatem, jeżeli - tak jak w rozpoznawanej sprawie - właściwy organ podejmuje działania i wypowiada na piśmie dotychczasową opłatę, to wniosek złożony przez użytkownika wieczystego w trybie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Wobec tego, że spory na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi, zaś postępowanie przed SKO jest koniecznym elementem, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny, to okoliczność, że spór nie dotyczy podwyższenia opłaty, lecz jej ustalenia nie upoważnia kolegium do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wprawdzie przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym o postępowaniu, jednakże nie oznacza to, że sprawa w jakimś momencie uzyskała charakter sprawy administracyjnej. Cały czas SKO ma do czynienia z jedną sprawą, która jest sprawą cywilną, i której źródło stanowi spór, co do opłaty za użytkowanie wieczyste. Dlatego też nie można uznać, aby spór cywilnoprawny stał się bezprzedmiotowy tylko z tego względu, że w ocenie SKO, w sprawie chodzi o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste, a nie jej aktualizację. Dlatego za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, w myśl którego SKO w Olsztynie winno zakończyć postępowanie jednym z orzeczeń przewidzianych w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższych względów należało oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zasadnie bowiem uchylił zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie pomimo, że za uzasadniony należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Okoliczność, że uczestnicy postępowania są współużytkownikami wieczystymi przedmiotowego gruntu wynika z załączonego do akt sprawy aktu notarialnego z [...] grudnia 2007 r. rep. A nr [...]. W świetle powyższych rozważań jako nieuzasadniony jawi się zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.