I OSK 1308/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1073/03 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] nr [...] oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]; 3. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz J. G. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2005 r., II SA/Kr 1073/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...], nr [...], w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda Małopolski swoją decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] o odmowie przyznania J. G. prawa do świadczenia przedemerytalnego z uwagi na niespełnienie wymogów z art. 37k ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. nr 6, poz. 65 z późn. zm.). Strona zarejestrowała się w dniu 8 kwietnia 2002 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu 9 października 2002 r. wystąpiła ona o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. J. G. w dacie złożenia wniosku miał ukończone 62 lata i posiadał 41 letni staż zatrudnienia, jednak świadectwo pracy wystawione przez E. SA w Warszawie obejmowało okres od 12 czerwca 2001 r. do 31 sierpnia 2001 r., a zatem krótszy niż 6 miesięcy pracy u ostatniego pracodawcy, z którym rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z przyczyn dotyczących pracodawcy. Organ odwoławczy uzyskał interpretację Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej dotyczącą niemożliwości sumowania okresów pracy (odwołujący się był zatrudniony od 1 stycznia 1993 r. do 30 kwietnia 2001 r. u ostatniego pracodawcy, przy czym stosunek pracy ustał z upływem czasu, na jaki była zawarta umowa o pracę) dla potrzeb ustalania 6 miesięcznego okresu z art. 37k ustawy. W swojej skardze do sądu administracyjnego J. G. zarzucił organom administracji naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 87 Konstytucji poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na wyjaśnieniach ministerialnych oraz naruszenia art. 37k ust. 1 pkt 3 i art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu poprzez uznanie, ze nie spełniał on przesłanek do uzyskania świadczenia przedemerytalnego, a także naruszenie art. 2 ust. 2 pkt 2 lit c. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i art. 11 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. nr 154, poz. 1793) poprzez niewzięcie pod uwagę, iż w okresie od 11 września 2001 r. do 9 marca 2002 r. skarżący pobierał zasiłek chorobowy, co uniemożliwiło mu zarejestrowanie się. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę uznał, iż w stosunku do skarżącego zastosowanie mogły mieć przepisy art. 37k ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jednak uzależniają one nabycie uprawnień do świadczenia od zatrudnienia przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy u ostatniego pracodawcy, z którym stosunek pracy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Sąd stanął na stanowisku, że dla nabycia uprawnień do dochodzonego świadczenia decydujące znaczenia ma data, z jaką nastąpiła rejestracja bezrobotnego, a skarżący zarejestrował się w dniu 8 kwietnia 2002 r. Nie może mieć więc w stosunku do niego zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2001 r. nowelizującej m.in. ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ani zasady wprowadzone kolejną nowelizacją z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2003 r. nr 6, poz. 65). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 marca 2005 r., K 19/02 (Dz.U. nr 59, poz. 517) uznał, że art. 11 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2001 r. w części, w jakiej zawiera on zwrot "zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i" wyłączający nabycie prawa do świadczenia na dotychczasowych zasadach przez osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy spełniły warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, lecz nie zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Zdaniem Trybunału ochrona praw nabytych dotyczy zarówno praw nabytych w drodze decyzji, jak i praw nabytych in abstracto – przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. Jednak ustawodawca w art. 3 ustawy z 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty uchwalił kolejny przepis dotyczący regulacji prawa do "zasiłków przedemerytalnych" na dotychczasowych zasadach. Art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi: "Prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. przysługuje bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002 r. spełnili warunki do ich nabycia". Sąd uznał, że skarżący nie spełnił jednej z wymaganych przesłanek – nie dokonał rejestracji we właściwym urzędzie pracy, a kwestia przyczyn jej niespełnienia nie posiada znaczenia dla dokonywanej oceny prawnej. Z tych powodów nie było podstaw do stosowania wobec niego dotychczasowych zasad – obowiązujących do 31 grudnia 2001 r. Sąd uznał też, że w stosunku do skarżącego nie ma zastosowania art. 251 kodeksu pracy, bowiem przerwa pomiędzy ostatnią umową o pracę, a umową ją poprzedzająca przekroczyła jeden miesiąc, wymagany tym przepisem dla uznania umowy na czas określony za równoznaczną z umowa na czas nieokreślony. W skardze kasacyjnej J. G. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu: I. naruszenie prawa materialnego poprzez; - naruszenie art. 37k ust. 1 pkt 3 oraz art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący nie spełniał przesłanek do uzyskania świadczenia przedemerytalnego; - naruszenie art. 251 § 1 kodeksu pracy przez błędne jego zastosowanie w zw. z art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu; - naruszenie art. 2 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 11 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2001 r. nowelizującej m.in. ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, poprzez niezastosowanie i niewzięcie pod uwagę, iż od 11 września 2001 r. do 9 marca 2002 r. skarżący pobierał zasiłek chorobowy, co uniemożliwiło mu rejestracje w powiatowym urzędzie pracy, a w tym czasie spełniał on przesłankę do uzyskania świadczenia przedemerytalnego; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie wystosowanie zapytania do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność z Konstytucją przepisów ustawy z 20 grudnia 2002 r. zmieniającej ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji wskazuje, że skarżący nie spełnia przesłanki zatrudnienia przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy w zakładzie pracy, z którym rozwiązano stosunek pracy, z przyczyn jego dotyczących – art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Sąd powołał się przy tym na art. 251 Kodeksu pracy, jednak ten przepis mógłby mieć w sprawie zastosowanie wyłącznie wtedy, gdyby art. 37k stanowił o nieprzerwanym zatrudnieniu. Sformułowanie o zatrudnieniu przez okres niekrótszy niż 6 miesięcy wskazuje wprost na art. 36 kodeksu pracy, w którym mowa o stażu pracy, a więc staż ten powinien być sumowany. Interpretacja tego zagadnienia dokonana przez Ministerstwo, a przyjęta przez organy orzekające i Sąd jest dokonana na niekorzyść pracownika. Sąd nie wziął pod uwagę faktu, iż skarżący pomiędzy rozwiązaniem stosunku pracy, a zarejestrowaniem się jako bezrobotny przebywał na zwolnieniu lekarskim, co było związane z ciężkim schorzeniem serca. W okresie pobierania zasiłku chorobowego zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit c ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu skarżący nie mógł się zarejestrować jako bezrobotny. W tym czasie art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie przewidywał wymogu 6 miesięcznego zatrudnienia. Skarżący spełniał w tym czasie wszystkie przesłanki do uzyskania świadczenia przedemerytalnego. Skarżący odnosząc się do powołanego przez Sąd wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 marca 2005 r. zauważył, że Sąd powołał się na fakt, że przepis art. 11 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2001 r. został zmieniony przez ustawę z 20 grudnia 2002 r., która nie była przedmiotem zaskarżenia przed Trybunałem, obowiązuje od 6 lutego 2003 r. i korzysta z domniemania konstytucyjności. Skarżący uważa, że zmiana przepisów miała charakter w zasadzie redakcyjny – wydłuża o 12 dni możliwość zarejestrowania się w urzędzie pracy. Powstaje wątpliwość, co do jej konstytucyjności i Sąd I instancji winien wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem w trybie art. 193 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną związany jest jej granicami, to znaczy granicami podniesionych w niej zarzutów, ale nie przyjętą dla ich uzasadnienia argumentacją. W tym kontekście zarzut naruszenia art. 37k ust. 1 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zasługuje na uwzględnienie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 marca 2005 r., K 19/02, OTK-A 2005, nr 3, poz. 28, uznając, że art. 11 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. nr 154, poz. 1793), w części, w jakiej zawiera zwrot "zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i" wyłączający nabycie prawa do świadczenia na dotychczasowych zasadach przez osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy spełniały warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, lecz nie zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Zdaniem Trybunału, po wyeliminowaniu zakwestionowanych przez Trybunał słów, przepis ten uzyskał brzmienie: "osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywają oraz zachowują do niego prawo na dotychczasowych zasadach". Trybunał uznał, że skutki tej nowelizacji z uwzględnieniem niekonstytuncyjnosci postanowień dotyczących terminu rejestracji trwają nadal mimo uchwalenia kolejnej ustawy zmieniającej z dnia 20 grudnia 2002 r. "w takim zakresie, w jakim podmioty objęte regulacją ustawy nowelizującej utraciły korzyści z tytułu prawa do świadczeń emerytalnych i zasiłków w okresie do wejścia w życie art. 3 ustawy z 20 grudnia 2002 r. - to jest do 6 lutego 2003 r.". Dodać trzeba, że Trybunał w uzasadnieniu swojego wyroku, w sposób niemogący budzić najmniejszych wątpliwości w punkcie III 4.3 podkreślił, iż "osoby, których prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego zostało naruszone przez niezgodność art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 2 Konstytucji, miały możność zgłaszania swych wniosków do właściwych organów przed 6 lutego 2003 r. i w tym zakresie, wobec negatywnego rozstrzygnięcia tych wniosków lub ich pozostawienia bez biegu służą tym osobom (odpowiednio) środki prawne wskazane przez NSA w powołanej wyżej uchwale (mowa o uchwale składu 7 sędziów z 11 marca 2002 r., OPS 14/01, ONSA 2002, nr 4, poz. 133) oraz wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji". Jednocześnie Trybunał uznał, że przepis art. 3 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 2002 r. powtarzając zasadę, że bezrobotni nabywają prawo do zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego na swój wniosek od następnego dnia po złożeniu wniosku określił, że może to nastąpić najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od dnia 6 lutego 2003 r. Zaprezentowane uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego zostało nie do końca właściwie zinterpretowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który uznał, że od wejścia w życie ustawy z 20 grudnia 2002 r., w dalszym ciągu obowiązuje w stosunku do skarżącego przesłanka wymagająca do nabycia uprawnień do świadczenia przedemerytalnego zatrudnienia przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy u ostatniego pracodawcy, z którym stosunek pracy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Stanowisko to jest błędne, bowiem skarżący korzysta z uprawnień przyznanych przez wielokrotnie już powoływany art. 11 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2001 r. w brzmieniu, będącym konsekwencja powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a wiec nie ma do niego zastosowania ani konieczność rejestracji przed 1 stycznia 2002 r., ani przed 12 stycznia 2002 r., jak też wspomniana przesłanka wymagająca zatrudnienia przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy. Nie jest trafny zarzut nie wystąpienia przez Sąd I instancji z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 533/04 – ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 11, sformułowano pogląd, iż wywody skargi kasacyjnej o charakterze postulatu, iż Sąd I instancji mógł zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie mogą stanowić podstawy skargi kasacyjnej. Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej – zarzut naruszenia art. 251 kodeksu pracy i art. 2 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z uwagi na trafność podniesionego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 37k ust. 1 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i w konsekwencji okoliczność, iż rejestracja przed dniem 1 stycznia 2002 r. nie była warunkiem uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego, ani też do uzyskania tych uprawnień nie był niezbędny wymóg zatrudnienia przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy u ostatniego pracodawcy, z którym stosunek pracy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy - nie wymagają w sprawie rozważenia. Mając na uwadze okoliczność, że w sprawie miało miejsce wyłącznie naruszenie prawa materialnego Naczelny sąd Administracyjny postanowił uchylić na podstawie art. 188 p.p.s.a. wyrok Sądu I instancji i rozpoznać skargę. Rozpoznając ją Sąd postanowił na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. a w z. z art. 188 p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej samej ustawy.