I OSK 1325/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 565/07 w sprawie ze skargi D. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie – uwzględniając skargę D. F. wyrokiem z 12 czerwca 2007 r. II SA/Ol 565/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z [...] nr [...], którą odmówiono skarżącej przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod katem zgodności z prawem. W ocenie Sądu I instancji dochód rodziny został ustalony prawidłowo przez organ odwoławczy. W myśl art. 5 ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w przypadku gdy rodzina lub osoba ucząca utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowe uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstaw art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 13 poz. 969). Stosownie natomiast do art. 3 pkt 1 lit. c) do dochodu rodziny wlicza się także m. in. kwoty diet nieopodatkowanych podatkiem dochodowym od osób fizycznych otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich. W sprawie poza sporem pozostaje, iż głównym źródłem utrzymania rodziny skarżącej jest dochód z gospodarstwa rolnego. Ustawodawca w cytowanym wyżej art. 5 ust. 8 ustawy wskazał, w jaki sposób oblicza się dochód rodziny w sytuacji, gdy rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego. Treść art. 5 ust. 8 nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, iż w takim przypadku przyjmuje się dla celów niniejszego postępowania, że dochód z jednego hektara przeliczeniowego wynosi 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Z obwieszczenia z dnia 21 września 2006 r. Prezesa GUS w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2005 r. (Dz. Urz. GUS nr 9 poz. 60) wynika, iż dochód z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z jednego hektara przeliczeniowego wyniósł w 2005 r. 1844 zł. Powyższe oznacza, iż 1/12 tej kwoty wynosi 153,67zł. W ocenie Sądu Kolegium w sposób prawidłowy dokonało też obliczenia wysokości dochodu rodziny mnożąc kwotę 153,67zł przez liczbę hektarów przeliczeniowych składających się na wielkość gospodarstwa rolnego z uwzględnieniem wielkości areału gospodarstwa rolnego w poszczególnych miesiącach 2005 r. Ustalony w ten sposób dochód organ odwoławczy prawidłowo pomniejszył o zapłacony czynsz z tytułu dzierżawy ze względu na fakt dzierżawienia gruntów od Agencji Nieruchomości Rolnych. Do dochodu rodziny doliczono także kwoty diet uzyskanych przez męża skarżącej z tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich. Zasadnie zatem organ odwoławczy ustalił, iż dochód rodziny skarżącej w 2005 r. wyniósł [...] zł, co oznacza, iż miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł i przekroczył dochód uprawniający do świadczeń rodzinnych o kwotę [...] zł. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Organ prawidłowo przyjął także, iż brak jest podstaw do odliczenia od dochodu rodziny środków przeznaczonych na zakup gruntów rolnych nabytych celem powiększenia areału gospodarstwa rolnego. Ustawodawca bowiem nie przewidział w treści art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, iż takie wydatki rodziny mogą powodować utratę dochodu i w konsekwencji obniżać kryterium dochodowe, które ma wpływ na przyznanie świadczeń rodzinnych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił natomiast przyjętego w kwestionowanej decyzji rozumienia użytego w art. 5 ust. 3 ustawy pojęcia "dochód rodziny" jako przeciętny miesięczny łączny dochód wszystkich członków rodziny. Z przepisu tego wynika, iż w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Z linii orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, iż "pojęcie dochodu rodziny nie występuje w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (...) samodzielnie jako pojęcie zdefiniowane w art. 3 pkt 2 ustawy - przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym, lecz jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1 (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2005 r. i SA/Wa 1469/04 (lex nr 192954, por. także wyroki tego Sądu z 28 października 2005 r. I SA/Wa 1778/04 lex nr 188735 oraz 14 marca 2006 r. I SA/Wa 191/06 Lex nr 197471). Podzielając stanowisko zaprezentowane w cyt. orzeczeniach wskazano, iż za przyjętym przez organy rozumieniem wskazanego pojęcia mogłaby przemawiać definicja "dochodu rodziny" zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy, gdzie wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny, oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Jednakże pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 5 ust. 3 ustawy nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy, gdzie jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jako kryterium uzasadniającym przyznanie zasiłku rodzinnego. "Dochód rodziny", o którym mowa w art. 5 ust. 3 winien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1. Za celowością takiej interpretacji przemawia umiejscowienie obu unormowań w jednym artykule ustawy regulującym zasady przyznawania zasiłku rodzinnego, a więc wzgląd na wewnętrzną spójność aktu prawnego. Skoro w ust. 3 mowa jest o przypadku, gdy wskazany tam dochód przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, to dochód ten winien być ustalony w ten sam sposób jak przy ustalaniu spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy. Dodatkowo zauważono, że zastosowanie odmiennej interpretacji art. 5 ust. 3 prowadzi do naruszenia zasady równości. Szczególnie uprzywilejowaną pozycję przy przyjętym rozumieniu tego przepisu uzyskuje osoba ucząca się, zaś w przypadku rodzin następuje również niczym nieuzasadnione zróżnicowanie ich sytuacji w zależności i liczebności danej rodziny. Takie skutki daje przyjęcie rozumienia pojęcia "dochód rodziny" użytego w tym przepisie w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy, co nie wydaje się być zamierzone przez ustawodawcę. Skoro więc dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w 2005 r. wyniósł [...] zł, to dochód ten nie przekraczał powiększonej o kwotę najniższego zasiłku rodzinnego kwoty uprawniającej do nabycia świadczenia, tj. kwoty 552 zł (504 zł + 48 zł = 552 zł). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy błędnie ustalił "dochód rodziny" skarżącej w świetle art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co spowodowało naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 565/07 wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. na zasadzie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zarzucając mu naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 5 ust. 3 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, iż pod pojęciem dochód rodziny u użytego w art. 5 ust. 3 ustawy należy rozumieć dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, które to naruszenie w konsekwencji doprowadziło do naruszenia także art. 145 § 1 pkt lit a) p.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga na podstawie art. 151 tej ustawy powinna być oddalona. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości i oddalenie skargi lub uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniesiono, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez Sąd pierwszej instancji. Błędny jest pogląd Sądu, jakoby przy ustalaniu uprawnień do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku w oparciu o art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych należało brać dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. Powyższe stanowisko stoi w sprzeczności z art. 3 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym przez dochód rodziny rozumie się przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Ustawodawca zamieścił w ustawie definicji legalną pojęcia "dochód rodziny" i przyjęcie w przedmiotowej sprawie odmiennego znaczenia dochodu rodziny stoi w sprzeczności z powołanym art. 3 pkt 2 ustawy. Nie sposób także uznać, iż intencją ustawodawcy było, aby "dochód rodziny" w art. 5 ust. 3 ustawy traktować jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. W ustawie o świadczeniach rodzinnych pojawiają się oba stwierdzenia. I tak o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę stanowi art. 5 ust. 1, 2, 5 oraz 7, art. 17 ust. 2 oraz art. 70a ust. 2 ustawy, natomiast o dochodzi rodziny art. 5 ust. 3, 4, 4a i 5, art. 11a ust. 5 art. 60 ust. 1, art. 61 ustawy. Ustawodawca zatem świadomie rozróżnia te pojęcia, co oznacza, że gdyby chciał aby do ustalenia prawa do świadczenia w przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy brać dochód na osobę w rodzinie, to taki zapis by umieścił, jak czynił to w innych przepisach. Skoro jednak art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodziny mówi o dochodzie rodziny, to należy mieć na względzie definicję z art. 3 pkt 2 ustawy. W ocenie Kolegium błędne jest także stanowisko Sądu, zgodnie z którym zastosowanie "dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę" wynika z umiejscowienia obu definicji w jednym artykule, który powinien być spójny. Wskazać zatem należy, iż w art. 5 ust. 1 i 2 ustawodawca wskazuje na "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę", w kolejnych zaś ustępach, tj, ust. 3, 4, 4a i 5 tegoż artykułu stanowi o "dochodzie rodziny", a następnie w ust. 7 ponownie odwołuje się do dochodu na osobę w rodzinie. Co więcej w ustępie 5 oba określenia występują jednocześnie. Powyższe oznacza, iż ustawodawca w celowy sposób posługuje tymi terminami i nie można ich traktować zamiennie. Nie sposób zatem w miejsce "dochodu rodziny" stosować "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę" tylko dlatego, że takie pojęcie zawarte zostało w ust. 1 artykułu. Gdyby zastosować się do wykładni Sądu, to w przypadku utraty lub uzyskania dochodu należałoby utracony lub uzyskany dochód odpowiednio dodać lub odjąć od dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, a nie od dochodu rodziny. Podobnie wyglądałaby sytuacja przy ustaleniu dochodu rodziny, która utrzymuje się dodatkowo z gospodarstwa rolnego. Poza tym gdyby przyjąć stanowisko Sądu to doprowadziłoby do stworzenia nowego kryterium dochodowego, w kwocie 552 zł, albowiem kwotę najniższego zasiłku rodzinnego należałoby dodać do kryterium dochodowego. To zaś byłoby sprzeczne z art. 5 ust. 1 ustawy, który ustalił kryterium na 504 zł. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że skarżąca D. F. podziela interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionego w niej zarzutu naruszenia art. 5 ust. 3 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędna jego wykładnię nie można uznać za usprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela linię orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych, że pojęcie dochodu rodziny nie występuje w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych samodzielnie jako pojęcie zdefiniowane w art. 3 pkt 2 ustawy - przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym, lecz jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Trafna jest bowiem argumentacja, że pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 5 ust. 3 ustawy nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1, gdzie jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jako kryterium uzasadniającym przyznanie zasiłku rodzinnego. "Dochód rodziny", o którym mowa w art. 5 ust. 3 powinien więc być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1. Za celowością takiej interpretacji przemawia umiejscowienie obu unormowań w jednym artykule ustawy regulującym zasady przyznawania zasiłku rodzinnego, a więc wzgląd na wewnętrzną spójność aktu prawnego. Skoro w ust. 3 mowa jest o przypadku, gdy wskazany tam dochód przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, to dochód ten powinien być ustalony w ten sam sposób jak przy ustalaniu spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy. Argumentem dodatkowym i o istotnym znaczeniu jest fakt, że ustawodawca podzielił punkt widzenia sądów administracyjnych i na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 109, poz. 749) przepisowi art. 5 ust. 3 nadano z dniem 6 lipca 2007 r. brzmienie zgodne ze znaczeniem przyjętym w drodze wykładni sądowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.