I OSK 1357/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 657/17 w sprawie ze skargi T. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wynagrodzenia za dozór pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 9 listopada 2017 r. oddalił skargę T.H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] maja 2017 r. Wyrok ten został wydany przy uwzględnieniu następujących okoliczności. T.H., prowadzący działalność gospodarczą pn. [...] w dniu 7 stycznia 2016 r. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o przyznanie zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za dozór samochodu marki Fiat 126p o nr rej. [...]. W uzupełnieniu wniosku wskazał, że domaga się wynagrodzenia za okres od 17.08.2003 r. do 19.02.2013 r. w kwocie 68.476,07 zł. Do wniosku strona dołączyła kalkulację kosztów, zwracając się jednocześnie o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów ze wszystkich dokumentów złożonych przez wnioskodawcę w postępowaniach prowadzonych przez Starostę pod sygn. akt [...] oraz [...] (dotyczyły one przyznania kosztów oraz wynagrodzenia za usunięcie, dozór i przechowywanie pojazdów marki Seat Ibiza o nr rej. [...] oraz Ford Fiesta o nr rej. [...]), na okoliczność wysokości żądanego wynagrodzenia oraz na okoliczność wysokości kosztów usunięcia, dozoru i przechowywania pojazdu. Ponadto strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny motoryzacji z listy biegłych sądowych ustanowionych przy Sądzie Okręgowym [...]. Starosta Powiatu [...] postanowieniem z [...] marca 2017 r., wydanym na podstawie art. 17 i art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej: u.p.e.a.) w związku z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r., Nr 46, poz. 237), przyznał T.H. łączną kwotę 13.851,15 zł brutto tytułem zwrotu wynagrodzenia za dozór pojazdu, sprawowany w okresie od 17 sierpnia 2003 r. do 17 lutego 2004 r. oraz od 07.05.2005 r. do 19 lutego 2013 r. (kwota 13.763,55 zł brutto) oraz koniecznych wydatków związanych z usunięciem pojazdu na parking, jego załadunkiem i rozładunkiem (kwota 87,60 zł). W pozostałym zakresie Starosta odmówił zwrotu kosztów. T.H. złożył zażalenie na powyższe postanowienie kwestionując je w części, tj. w zakresie w jakim organ I instancji odmówił przyznania kosztów i wynagrodzenia ponad kwotę 13.851,15 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z [...] maja 2017 r. wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby zobrazować, na jakiej podstawie organ I instancji uznał za uzasadnione przyjęcie stawki 140 zł brutto za przechowywanie przez miesiąc pojazdu w roku 2010. W uzasadnieniu uchylonego postanowienia, poza odwołaniem się do prowadzonych wcześniej postępowań, nie wskazano dowodów, na podstawie których organ uznał, że przyjęta stawka pozwala ustalić odpowiednią wysokość wynagrodzenia dla strony. Kolegium zauważyło przy tym, że z uzasadnień postanowień wydanych przez organ I instancji dnia [...] stycznia 2013 r. wynika, iż we wcześniej prowadzonych postępowaniach, w których wnioskującym również był T.H., stawka wyjściowa przyjęta przez organ została ustalona w oparciu o informacje uzyskane od innych podmiotów, prowadzących parkingi strzeżone, dotyczące stosowanych stawek za sprawowanie dozoru nad samochodami o masie całkowitej do 3,5 tony, w okresie od 2009 do 2012 r. Powołując się na konieczność uzyskania obiektywnych danych, o takie informacje zwrócono się wówczas do prowadzących parkingi strzeżone na terenie powiatów ościennych. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do tych podmiotów jak i uzyskane odpowiedzi. W wydanych dla potrzeb tamtych postępowań rozstrzygnięciach wyjaśnia się również, że ostatecznie ustaleniu średniej ceny za wykonywanie dozoru pojazdów w latach 2009 – 2012, posłużyły dane pochodzące od dwóch podmiotów, zajmujących się podobną działalnością. Wobec takich ustaleń, Kolegium stwierdziło, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie zawarto żadnych wyjaśnień, czy w oparciu o te właśnie materiały organ przyjął określoną przez siebie stawkę wyjściową dla obliczenia wynagrodzenia dla dozorcy. Zwłaszcza, że rozstrzygnięcie Kolegium z [...] stycznia 2013 r. zostało uchylone ze wskazaniem, że próbka porównawcza, aby zyskać miano miarodajnej powinna składać się z co najmniej kilku, a najlepiej kilkunastu ofert usługodawców. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że nie jest związane sformułowanym w zażaleniu zakresem zaskarżenia. Przedmiotem postępowania jest jedna sprawa administracyjna, a mianowicie ustalenie wynagrodzenia dla dozorcy ruchomości, w której może być wydane tylko jedno rozstrzygnięcie. Z tego względu przyznanie wynagrodzenia w wysokości mniejszej niż wnioskowana i odmowa przyznania takiego wynagrodzenia w pozostałym zakresie jest jednym rozstrzygnięciem, wydanym na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., od którego przysługuje środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Rozpoznając złożoną przez T.H. skargę na to postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, że wydanie przez organ II instancji decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji jedynie w części jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy rozpoznawana sprawa jest podzielna i można z niej wyodrębnić części nadające się do względnie samodzielnego rozstrzygnięcia. Ustalenie zatem w sposób precyzyjny, czy niezaskarżona część postanowienia może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym ma istotne znaczenie, gdyż określa granice orzekania przez organ II instancji. W niniejszej sprawie takiej oceny dokonał organ II instancji. Pomimo bowiem jednoznacznego stwierdzenia w zażaleniu, że zaskarżeniem objęto postanowienie organu I instancji w części, tj. w zakresie w jakim odmawia przyznania kosztów i wynagrodzenia ponad kwotę 13.851,15 zł, należało stwierdzić, że przedmiotem postępowania jest jedna sprawa administracyjna, którą jest ustalenie wynagrodzenia dla dozorcy ruchomości. Sprawa wynagrodzenia za dozór pojazdu nie ma charakteru podzielnego. W konsekwencji Sąd uznał za prawidłowy pogląd Kolegium, dotyczący dopuszczalności wydania w takiej sprawie tylko jednego rozstrzygnięcia. Przyznanie wynagrodzenia w wysokości mniejszej niż wnioskowana i odmowa przyznania takiego wynagrodzenia w pozostałym zakresie jest jednym rozstrzygnięciem, wydanym na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Zgodnie z regulacją materialnoprawną wynagrodzenie się należy albo nie. Jeżeli się należy, to w ściśle określonej wysokości. Powoduje to, że rozstrzygnięcie musi mieć charakter integralny i całościowy. W niniejszym przypadku, wysokość spornego wynagrodzenia determinowana jest przez dwa czynniki. Pierwszy, dotyczący zakresu czasowego, za który należy się wynagrodzenie za dozór pojazdu. Drugi, stanowiący wysokość stawki przyjmowanej dla danego okresu. Iloczyn tych dwóch elementów daje należne dozorcy wynagrodzenie. Oba te czynniki pozostają w sprawie sporne. Dotyczą one obliczenia samej wysokości wynagrodzenia, jak również okresu, za który należy się takie wynagrodzenie. Tym samym zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy nie pozwalał nie tylko wydać prawidłowego rozstrzygnięcia dotyczącego całego okresu dozoru, ale nawet nie daje podstaw do ograniczenia rozstrzygnięcia do niespornego pomiędzy stronami okresu, np. od 17.08.2003 r. do 17.02.2004 r. Sąd podkreślił, że można byłoby dopuścić podzielność przedmiotu postępowania i z tym związaną skuteczność zaskarżenia w zażaleniu jedynie części postanowienia, tj. odmawiającego zwrotu kosztów w pozostałym zakresie – ponad 13.851,15 zł, wyłącznie wówczas, gdy pomiędzy taką odmową zwrotu kosztów, a rozstrzygnięciem co do kwoty 13.851,15 zł, brak było jakichkolwiek więzi. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w badanym przypadku. Mając na uwadze powyższe, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku T.H., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie organu II instancji i nieuchylenie postanowienia organu II instancji w części, w sytuacji gdy zaskarżonym postanowieniem organ II instancji uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia również w części w jakiej postanowienie organu I instancji nie zostało zaskarżone przez skarżącego i w związku z tym stało się prawomocne w części, tj. poprzez nieuchylenie postanowienia organu II instancji przez WSA w sytuacji wykroczenia przez organ II instancji poza granice jego kompetencji i poddania z urzędu postanowienia organu I instancji kontroli w niezaskarżonej części; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie organu II instancji i nieuchylenie postanowienia organu II instancji w części w sytuacji, gdy organ II instancji nie mógł uchylić postanowienia organu I instancji w całości wobec jego zaskarżenia przez stronę tylko w części; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie postanowienia organu II instancji w części, w sytuacji gdy organ II instancji naruszył normę prawa materialnego przyjmując, że postanowienie w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór wydawane na podstawie art. 102 § 2 i 4 u.p.e.a. ma charakter niepodzielny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji w całości przez organ II instancji, mimo zaskarżenia tego postanowienia przez stronę jedynie w części; 4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie nieważności postanowienia organu II instancji w części, w sytuacji gdy wobec zaskarżonej części postanowienia organu II instancji zachodziła przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegająca na wydaniu postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, tj. rozpoznania sprawy przez organ II instancji poza zakresem zaskarżenia; 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 102 § 2 i 4 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postanowienie wydane na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. ma charakter niepodzielny, a nie wymiarowy - podzielny, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że nie jest możliwe zaskarżenie postanowienia w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia dozorcy w części w jakiej odmawia dalszego wynagrodzenia ponad określoną kwotę. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pismem procesowym z 5 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w świetle art. 78 Konstytucji RP, zdanie pierwsze, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Zakres zaskarżenia pozostaje w gestii strony odwołującej się. Zasadą jest zatem, że jeżeli odwołujący się jednoznacznie wskazuje, iż zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. Organ ten nie może poddać kontroli niezaskarżonej części, bowiem oznaczałoby to jego działanie z urzędu (wyroki NSA z: 21 maja 2007 r., I OSK 556/06; 25 kwietnia 2007 r., I OSK 1198/06, CBOSA). W sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Skoro art. 104 § 2 k.p.a. dopuszcza wydanie decyzji częściowej, to w przypadku wniesienia odwołania jedynie od wyodrębnionej części decyzji, organ odwoławczy jest obowiązany do rozpoznania odwołania we wskazanym w nim zakresie (wyrok NSA z 16 grudnia 2014 r., I OSK 872/13, CBOSA). Przyjmuje się zatem, że dopuszczalne jest zaskarżenie i wzruszenie decyzji w części, w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia odznaczają się samodzielnością. Stosując tę regułę do postępowania przed organem odwoławczym, brak jest powodów, by rozporządzalność prawem do odwołania mogła zostać sprowadzona jedynie do wyrażenia niezadowolenia z wydanej decyzji w jej całokształcie. Jeżeli więc strona jest niezadowolona z wyodrębnionej części decyzji, to należy przyjąć, że decyzja ta w pozostałej, niezaskarżonej części, staje się prawomocna z datą upływu terminu do wniesienia odwołania. W takim przypadku rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy należy uznać za istotną wadliwość prowadzonego przez ten organ postępowania. Przepisy dotyczące odwołań znajdują odpowiednie zastosowanie do zażaleń, co wynika wprost z art. 144 k.p.a. Związanie organu odwoławczego zakresem środka zaskarżenia warunkowane jest możliwością wyodrębnienia poszczególnych części orzeczenia organu I instancji, które jako samodzielne rozstrzygnięcia będą mogły funkcjonować w obrocie prawnym. Jak podkreśla na gruncie instytucji odwołania J. Zimmermann (Administracyjny tok instancji, Kraków 198, s. 93), jest ono impulsem dla postępowania, które potem, po jego wniesieniu, może być prowadzone zupełnie niezależnie od niego. Odpowiada to koncepcji toku instancji, określaną jako "merytoryczna". Wynika z niej, że celem wniesienia odwołania nie jest jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) kwestionowanego rozstrzygnięcia, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. (por. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 86) W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się z Sądem I instancji, że rozstrzygnięcie wyrażone w zdaniu drugim postanowienia Starosty [...] z [...] marca 2017 r. o "odmowie zwrotu kosztów w pozostałym zakresie", nie stanowiło elementu, który mógł być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Kwestia żądania podwyższenia zwracanych kwot kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór pojazdu, których wysokość została określona w zdaniu pierwszym, nie mogła samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Podkreślić należy, że w przypadku uznania, iż zwrot kosztów dozoru i wynagrodzenia powinien być wyrażony w kwocie wyższej, bądź niższej, niż orzeczona, wówczas rozstrzygnięcie zawarte w zdaniu pierwszym postanowienia musiałoby ulec zmianie, bowiem weryfikacji uległaby cała wysokość wynagrodzenia. Trudno zgodzić się więc ze skargą kasacyjną, że podzielność przedmiotu sprawy wynika z treści art. 102 u.p.e.a. stanowiącego podstawę do przyznania przez organ egzekucyjny, na żądanie dozorcy, zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzeniem za dozór. O podzielności nie może przy tym świadczyć jej wymiar finansowy. Nie doszło zatem do wywodzonej w skardze kasacyjnej błędnej wykładni art. 102 § 2 i 4 u.p.e.a. W świetle powyższego należy zatem uznać za trafne stanowisko Sądu I instancji co do tego, że zwrot kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór pojazdu stanowi całość żądania, z jakim zwrócił się skarżący. Nie sposób więc w ramach tak ujętego przedmiotu sprawy wyróżnić części składowych. Powyższe czyniło koniecznym rozpatrzenie zażalenia jako wniesionego od całości postanowienia. W tych okolicznościach nie znajdują uzasadnienia wywody skargi kasacyjnej nakierowane na wykazanie wadliwości zaskarżonego wyroku poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Brak jest przy tym podstaw dla uznania, że Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec niedostrzeżenia, że kontrolowane postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Z przedstawionych motywów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.