I OSK 1363/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 527/15 o odrzuceniu skargi U.C. na czynności Wójta Gminy S. w zakresie przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w S. oraz akt jego zatwierdzenia postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. Wójt Gminy S. zarządzeniem z dnia 1 czerwca 2015 r. nr [...] powołał komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w S. Po zapoznaniu się z wynikami postępowania konkursowego przeprowadzonego w dniu 10 czerwca 2015 r., Wójt Gminy S. zarządzeniem z dnia 11 czerwca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w zw. z art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373, ze zm.), zatwierdził konkurs na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w S. W wyniku rozstrzygnięcia konkursu, Wójt Gminy S. zarządzeniem z dnia 12 czerwca 2015 r. nr [...] powierzył J.M. stanowisko Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w S. U.C., która brała udział w powyższym konkursie, pismem z dnia 17 lipca 2015 r., po uprzednim wezwaniu Wójta Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na czynność materialno-techniczną Wójta Gminy S. w przedmiocie powołania komisji konkursowej, konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w S. odrzucającą ofertę skarżącej z dnia 10 czerwca 2015 r. wskazującą jako kandydata J.M., a ponadto zatwierdzającą konkurs. Skarżąca wniosła m.in. o: 1) orzeczenie bezskuteczności czynności Wójta Gminy S. polegającej na odrzuceniu oferty skarżącej przez komisję konkursową powołaną przez Wójta w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w S.; 2) orzeczenie bezskuteczności czynności Wójta Gminy S. polegającej na zatwierdzeniu konkursu i wyboru na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w S. J.M.; 3) orzeczenie bezskuteczności czynności Wójta Gminy S. polegającej na powołaniu komisji konkursowej. Wójt Gminy S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. Sąd zwrócił się do skarżącej o sprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie. Z protokołu rozprawy wynika: "Pełnomocnik skarżącej oświadczył, że przedmiotem skargi jest cyt.: "czynność materialno-techniczna poprzez odrzucenie oferty skarżącej, jak również akty dotyczące wskazania jako kandydata J.M. oraz zarządzenia zatwierdzającego wyniki konkursu". Według skarżącej zarządzenie dotyczące powołania komisji konkursowej, jak również zarządzenie dotyczące zatwierdzenia konkursu mieszczą się w czynnościach materialno-technicznych będących przedmiotem skargi. Przedmiotem skargi są czynności materialno-techniczne skutkujące wydaniem zarządzenia z dnia 11 czerwca 2015 r. i 1 czerwca 2015 r. o powołaniu komisji konkursowej i zarządzenia w sprawie wyboru J.M. (...).". Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 527/15 odrzucił skargę U.C. W uzasadnieniu postanowienia podał, iż z treści skargi, wprawdzie niejednoznacznej, ale ostatecznie sprecyzowanej przez skarżącą co do jej przedmiotu podczas rozprawy wynika, że przedmiotem skargi uczyniła ona ciąg czynności materialno-technicznych skutkujących wydaniem zarządzeń Wójta Gminy S.: z dnia 1 czerwca 2015 r. nr [...] w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w S. oraz z dnia 11 czerwca 2015 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w S. Sąd pierwszej instancji, powołując uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 5/14 (Lex Nr 1665184), wskazał, że pojęcie postępowania konkursowego należy rozumieć szeroko. Będzie ono obejmowało swoim zakresem postępowanie mające na celu powołanie komisji mającej przeprowadzić konkurs oraz postępowanie prowadzone przez tę komisję, a zmierzające do wyłonienia kandydata na dyrektora wskazanej jednostki. W omawianej uchwale stwierdzono, że zaskarżeniu do sądu podlegają tylko dwa rozstrzygnięcia, po pierwsze, zarządzenie organu prowadzącego szkołę publiczną o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej – do sądu administracyjnego, po drugie, akt organu prowadzącego szkołę publiczną w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki, jako należący do drogi sądowej w postępowaniu cywilnym – do sądu pracy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt I PK 212/08, OSNP z 2010 r., nr 23-24, poz. 286). Zgodnie z art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca dla sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, iż poszczególne akty i czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły publicznej nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, ponieważ stanowią pewien ciąg zdarzeń, a etapem kończącym to postępowanie jest dopiero zarządzenie organu prowadzącego szkołę publiczną o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu, a następnie akt organu prowadzącego szkołę w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła U.C., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez niedokonanie oceny pod względem zgodności z prawem całości sprawy będącej przedmiotem skargi, z jednoczesnym przekroczeniem jej granic, a ponadto uchylenie się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonych czynności materialno-technicznych, w tym zatwierdzających konkurs; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż przedmiotem zaskarżenia był ciąg zdarzeń, choć z treści skargi wprost wynika, iż zaskarżono czynności materialno-techniczne i związane z nim zarządzenia oraz zarządzenie zatwierdzające konkurs, co skutkować winno ewentualnie odrzuceniem skargi co do zarządzeń dotyczących czynności materialno-technicznych, a rozpoznaniem skargi na zarządzenie w przedmiocie zatwierdzenia konkursu. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że zakres przedmiotowy skargi U.C. obejmował zarządzenie Wójta Gminy S. z dnia 11 czerwca 2015 r. nr [...] o zatwierdzeniu konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w S. Wójt Gminy S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż zgodnie z poglądem zawartym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 5/14, poszczególne akty i czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły publicznej nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, ponieważ stanowią pewien ciąg zdarzeń, a etapem kończącym to postępowanie jest dopiero zarządzenie organu prowadzącego szkołę publiczną o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu i to na ten akt przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zauważyć należy, iż uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że U.C. przedmiotem skargi – oprócz zarządzenia Wójta Gminy S. z dnia 1 czerwca 2015 r. nr [...] o powołaniu komisji konkursowej oraz czynności Wójta Gminy S. polegającej na odrzuceniu oferty skarżącej przez komisję konkursową – uczyniła również zarządzenie Wójta Gminy S. z dnia 11 czerwca 2015 r. nr [...] o zatwierdzeniu konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w S., a więc akt podlegający kognicji sądów administracyjnych. Powyższe ustalenie znajduje potwierdzenie zarówno w treści skargi, jak również w oświadczeniu pełnomocnika skarżącej złożonym do protokołu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zacytował jedynie część wypowiedzi pełnomocnika na temat przedmiotu skargi w niniejszej sprawie. Z pozostałej części oświadczenia pełnomocnika, precyzującego przedmiot zaskarżenia, która nie została przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wynika, że przedmiotem skargi jest również zarządzenie zatwierdzające wyniki konkursu. Skoro przedmiot skargi U.C. obejmował również zarządzenie Wójta Gminy S. z dnia 11 czerwca 2015 r. nr [...] o zatwierdzeniu konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w S., to Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do odrzucenia skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględni powyższą ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej uznał za uzasadnione i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).