I OSK 14/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Anna Łuczaj, , Maria Wiśniewska (spr.), Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2005 r. sygn. akt III SA/Gd 261/05 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie prawa do świadczenia przedemerytalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 października 2005 r., oddalił skargę W. P. wniesioną na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...], nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Starogardzkiego z dnia [...], nr [...] odmawiającą skarżącej przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Skarżąca W. P. została zarejestrowana w dniu 8 czerwca 2004 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 16 czerwca 2004 r. W dniu 16 lipca 2004 r. złożyła wniosek o przyznanie jej prawa do świadczenia przedemerytalnego, Starosta Starogardzki wyżej opisaną decyzją odmówił jej jednak przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego - od dnia 17 lipca 2004 r. - gdyż rozwiązanie umowy o pracę ze skarżącą nie nastąpiło z przyczyn dotyczących zakładu pracy w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 pkt 20 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził, że skarżąca nie spełnia - określonych w art. 37k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514) - wymogów, od których uzależnione zostało prawo do świadczenia przedemerytalnego, bowiem nie osiągnęła wymaganego dla kobiet wieku 58 lat (pkt 1), rozwiązanie stosunku pracy nie nastąpiło z przyczyn dotyczących zakładu pracy (pkt 2), nie legitymuje się okresem uprawniającym do emerytury wynoszącym co najmniej 35 lat dla kobiet do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy (pkt 3). Nie spełniła także pozostałych wymogów określonych w pkt 4 i 5 powołanego przepisu. Organ drugiej instancji ustalił na podstawie świadectwa pracy, wystawionego w dniu 14 maja 2004 r. przez pracodawcę W. P. – I. Sp. z o.o. Ochrona Osób i Mienia z siedzibą w [...] - że rozwiązanie z nią stosunku pracy nastąpiło za wypowiedzeniem ze strony pracodawcy w trybie art. 30 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy. Okoliczność tę potwierdziła wskazana Spółka w pismami z dnia 26 kwietnia 2004 r. (L.dz.313/04) i z dnia 29 września 2004 r. (nr DP/582/2004). Fakt ten wynika też z protokółu z dnia 28 stycznia 2005 r. związanego z przesłuchaniem strony, przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji. W piśmie z dnia 29 września 2004 r. pracodawca W. P. jednoznacznie stwierdził, że rozwiązanie umowy o pracę za wypowiedzeniem nie wynikało z przyczyn leżących po jego stronie i nie nastąpiło na zasadach określonych w ustawie z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (Dz. U. Nr 90, poz. 844, ze zm.). W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że stosunek pracy W. P. z I. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 20 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, bowiem rozwiązanie stosunku pracy nie miało miejsca w zakładzie pracy zatrudniającym mniej niż 20 pracowników. Okoliczność ta została potwierdzona również pismem pracodawcy z dnia 10 stycznia 2005 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca W. P. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] i zarzuciła, że organy obu instancji nienależycie wyjaśniły kwestię rozwiązania z nią stosunku pracy przez I. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po stwierdzeniu bezzasadności zarzutów skargę oddalił. Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w sprawie zostało przez organy administracji obu instancji przeprowadzone prawidłowo, ocena zebranego materiału dowodowego jest zgodna z art. 80 kpa, a uzasadnienia ich decyzji odpowiadają treści art. 107 § 3 kpa. Sąd ten podkreślił, że zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252), osoby, które do dnia przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych zarejestrowały się w urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego nabywają to prawo na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie powołanej ustawy. Ponadto powiatowe urzędy pracy do dnia przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych ustalają i wypłacają świadczenia przedemerytalne osobom zarejestrowanym w powiatowych urzędach pracy do dnia przejęcia na zasadach określonych w przepisach ustawy, o której mowa w art. 29 ust. 2 (art. 29 ust. 3) powołanej wyżej ustawy. W niniejszej sprawie dla oceny materialnoprawnych przesłanek przyznania świadczenia przedemerytalnego skarżącej należało zastosować przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zgodnie z art. 37k ust. 1 powołanej ustawy "Świadczenie przedemerytalne przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 9, osobie, spełniającej określone w tej ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli: 1) osiągnęła wiek co najmniej 58 lat kobieta i 63 lata mężczyzna i posiada okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet i 25 lat dla mężczyzn, lub 2) do dnia rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, ukończyła co najmniej 50 lat kobieta i 55 lat mężczyzna oraz osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn, lub 3) do dnia rozwiązania stosunku pracy, z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, osiągnęła okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn, lub do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego rozwiązanie stosunku pracy, posiada okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 34 lata dla kobiet i 39 lat dla mężczyzn, a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło w związku z niewypłacalnością pracodawcy w rozumieniu ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz. U. 2002 r. Nr 9, poz. 85, Nr 127, poz. 1088 i Nr 155, poz. 1287), lub 4) zakończyła okres zatrudnienia, o którym mowa w art. 19 ust. 2a, i w wyniku zaliczenia go do okresu uprawniającego do emerytury spełnia warunki określone w pkt 1, 3 lub 4". Prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje osobie, która spełnia warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Prawo do świadczenia przedemerytalnego ustala się na wniosek tej osoby, o czym mówi art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Skarżąca W. P. nie spełniała - określonych w art. 37k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - wymogów, od których uzależnione zostało prawo do świadczenia przedemerytalnego. W ocenie Sądu organy administracji trafnie przyjęły, że stosunek pracy pomiędzy skarżącą a jej pracodawcą – I. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie został, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 20 lit. a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Z treści świadectwa pracy wynika, że rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącą przez jej pracodawcę nastąpiło – na podstawie art. 30 § 1 pkt 2 kp - za wypowiedzeniem. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca występowała do pracodawcy oraz sądu pracy o sprostowanie wystawionego jej świadectwa pracy. Natomiast inne dowody powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozwoliły przyjąć, że rozwiązanie tego stosunku pracy nie miało miejsca w zakładzie pracy zatrudniającym mniej niż 20 pracowników. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skarżąca rzeczywiście nie spełniała przesłanek uzasadniających przyznanie jej prawa do świadczenia przedemerytalnego, bowiem rozwiązanie z nią umowy o pracę za wypowiedzeniem nie wynikało z przyczyn leżących po stronie pracodawcy i nie nastąpiło na zasadach określonych w ustawie z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (Dz. U. Nr 90 poz. 844 ze zm.). W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca W. P. aczkolwiek powołała się na obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; zwanej dalej P.p.s.a.), to jednakże po skonkretyzowaniu tych podstaw ograniczyła się jedynie do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez przyjęcie - na "skutek niewyjaśnienia i błędnej interpretacji" - że nie spełnia ona warunków określonych w art. 37k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że oświadczenie pracodawcy co do warunków zatrudnienia i rozwiązania z nią umowy o pracę nie spełnia wymagań z art. 80 kpa. Pracodawca uchylił się od złożenia zgodnego z prawdą oświadczenia o przyczynach rozwiązania tej umowy. Zdaniem skarżącej, postępowanie przed organami administracji nie doprowadziło do należytego wyjaśnienia sprawy, stąd też doszło do wydania błędnej decyzji. W konkluzji skargi kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że stosownie do art. 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z tym że z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 powołanego artykułu. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej przez skarżącego między innymi jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega zaś zarówno na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił sąd, jak też uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Sąd drugiej instancji zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa. Jak już podkreślono, skarżąca w swojej skardze kasacyjnej powołując się formalnie na obie podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., wskazuje konkretnie jedynie - bez szerszego zresztą uzasadnienia - na naruszenie prawa materialnego, a to art. 37k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (pkt 1 art. 174 P.ps.a.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Nie skonkretyzowała natomiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania (pkt 2 art. 174 P.p.s.a.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaś wskazała na naruszenie – w związku z ustalaniem okoliczności stanowiących podstawę faktyczną decyzji będących przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji - przez organy obu instancji art. 80 kpa. W związku z takim ukierunkowaniem skargi należy podkreślić, że ustawodawca przewidując w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego, określił jednocześnie postacie, w jakich to naruszenie może nastąpić, a mianowicie: przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ostatnio wymieniona postać naruszenia prawa materialnego wyraża się pominięciem obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość w tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. Natomiast naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Skarżąca powołała się na obie te postacie naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 37k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Stwierdzić jednak należy, że nie wykazała zarazem, aby do takiego naruszenia doszło. Samo opisanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w formie ogólnego sprawozdania przebiegu postępowania przed organami administracji, nie dostarczyło żadnej argumentacji prawnej, która w jakimkolwiek stopniu wykazałaby naruszenie prawa materialnego. Poza tym powołanie się równocześnie na obie postacie naruszenia prawa - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - w stosunku do tej samej normy prawa w stanie faktycznym w niniejszej sprawie wzajemnie się wyklucza. Z prawidłowych ustaleń wynika, że skarżąca W. P. nie spełniła warunków, przewidzianych w powołanym art. 37k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, do przyznania jej świadczenia przedemerytalnego. Jak trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki, przede wszystkim nie doszło do rozwiązania z nią stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy (art. 37k ust. 1 pkt 2), umowę o pracę wypowiedział zakład pracy na podstawie art. 30 § 1 pkt 2 kp (tak to wynika ze świadectwa pracy oraz z oświadczeń zakładu pracy). Także w piśmie z dnia 29 września 2004 r. pracodawca skarżącej I. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jednoznacznie stwierdził, że rozwiązanie umowy o pracę za wypowiedzeniem nie wynikało z przyczyn leżących po jego stronie i nie nastąpiło na zasadach określonych w ustawie z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (Dz. U. Nr 90, poz. 844, ze zm.). Skarżąca W. P., jak prawidłowo zauważył Sąd pierwszej instancji, nie podjęła żadnych działań, aby w formie prawem przewidzianej (art. 97 K.p.) doprowadzić do ewentualnego sprostowania wydanego jej świadectwa pracy, chociaż powinna to uczynić, skoro uważała jego treść za nieprawidłową Co się natomiast tyczy przewidzianego w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, to może mieć ono taka samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Naruszenie to stanowi jednak podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy. Skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącą, a zredagowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie czyni zadość wskazanym wymaganiom, gdyż nie wskazuje ustawowo określonej postaci naruszenia. Skarżąca nawet nie formułuje w ramach tej podstawy konkretnego zarzutu. Powołany zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 80 kpa wskazuje na niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez organy administracji publicznej, a zatem zarzut ten nie może odnieść oczekiwanego rezultatu, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd drugiej instancji zasadniczo nie ma kompetencji kasacyjnych w odniesieniu do aktów i czynności organów administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny został wyposażony w kompetencję kasatoryjną tylko w stosunku do orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. W podstawach skargi kasacyjnej skarżąca nie wskazała na jakiekolwiek naruszenie przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, które pozwoliłyby Sądowi drugiej instancji na kontrolę, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok dokonał prawidłowej oceny zastosowania przez organ administracji powyższego przepisu. Wszystko to oznacza, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw w rozumieniu art. 184 ppsa, stąd też podlega oddaleniu.