I OSK 1401/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Gd 72/18 w sprawie ze skargi J.W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 31 stycznia 2019 r. III SAB/Gd 72/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpatrzeniu skargi J.W., na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego: 1. stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę [...] miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...] . Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. wskutek bezzasadnego zarzucenia organowi naruszenia art. 35 poprzez bezczynność i prowadzenie przewlekle postępowania, podczas gdy organ prowadząc postępowanie dążył do wnikliwego rozpoznania sprawy i zebrania materiału dowodowego, co pozwoliło na wydanie właściwej decyzji w sprawie; 2. art. 149 § 1a w zw. z art. 7 i art. 12 oraz art. 35 § 5 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji uznał, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo podejmowania przez skarżącego czynności zmierzających do wnikliwego zbadania sprawy i wydania właściwego rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się między innymi na trudności organizacyjne związane z tym, że od 1 stycznia 2018 r. na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428) zadanie dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przejął Wojewoda [...] , co spowodowało przekazanie mu przez Marszałka Województwa [...] dużej ilości spraw z tego zakresu. Ponadto, zdaniem Wojewody [...] , w świetle prowadzonych czynności, które wymagały współdziałania strony i innego organu nie może być mowy o bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa, a uzależnienie wydania decyzji w sprawie od zebrania całego materiału dowodowego również nie oznacza przewlekłości o charakterze rażącym. Skarga kasacyjna zawiera również wiele cytatów z orzecznictwa i doktryny odnoszących się do rozumienia bezczynności oraz przewlekłości postępowania, a także rażącego naruszenia prawa w tego typu sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej – w przypadku skargi na bezczynność – przez Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie kwestionuje dwie okoliczności wynikające z zaskarżonego wyroku: sam fakt, że organ był bezczynny i prowadził przewlekle postępowanie (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz charakter stwierdzonej bezczynności i przewlekłości (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Nie jest natomiast kwestionowana sama redakcja wyroku w kontekście art. 149 p.p.s.a., co ważne z punktu widzenia zasady związania podstawami skargi kasacyjnej. Z ustaleń Sądu I instancji wynika, że skarżąca J.W. złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia wychowawczego [...] września 2017 r. Wniosek przekazany został Wojewodzie [...] [...] listopada 2017 r., przy czym organ podnosi, że dopiero od 1 stycznia 2018 r. był właściwy do rozpatrzenia sprawy. Pierwsze wezwanie o przedłożenie dodatkowych dokumentów Wojewoda wystosował do skarżącej dopiero [...] maja 2018 r. Skarżąca przedłożyła żądane dokumenty [...] czerwca 2018 r. Organ po kolejnych dwóch miesiącach uznał jednak, że wniosek nadal ma braki i pismem z [...] sierpnia 2018 r. zwrócił się do [...] Centrum Świadczeń o przedłożenie szeregu dokumentów, które w większości przedłożyć musiała sama skarżąca. Decyzję Wojewoda [...] wydał [...] października 2018 r., czyli po dziesięciu miesiącach, odkąd stał się właściwy w sprawie. Pierwszy okres bezczynności Wojewoda [...] tłumaczy trudnościami organizacyjnymi związanymi z przekazaniem mu przez Marszałka Województwa [...] dużej ilości spraw z zakresu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zauważyć w związku z tym należy, że wystosowanie pierwszego pisma w sprawie po ponad 4 miesiącach od uzyskania kompetencji do jej załatwienia nie znajduje żadnego usprawiedliwienia. Ustawa z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428) została opublikowana 26 lipca 2017 r. Zgodnie z jej art. 22 ust. 1 zdanie pierwsze "Wojewodowie, w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r., wyznaczą lub utworzą komórki organizacyjne urzędów wojewódzkich właściwe do realizacji zadań z zakresu świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego." Ponadto Wojewodowie przejęli też pracowników wykonujących zadania z zakresu świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, zatrudnionych w urzędach marszałkowskich lub wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych (zob. art. 26 ust. 1 ustawy). Powinni więc być przygotowani do załatwienia tego typu spraw już od chwili uzyskania ustawowych kompetencji, tj. od 1 stycznia 2018 r. W takich okolicznościach wystosowanie pierwszego pisma w sprawie dopiero 11 maja 2018 r. w żaden sposób nie usprawiedliwia bezczynności organu, w kontekście uzyskania nowych kompetencji. Ponadto, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, kolejne pismo z [...] sierpnia 2018 r. skierowane do [...] Centrum Świadczeń o przedłożenie szeregu dokumentów mogło być wystosowane dużo wcześniej, a co najmniej w tym samym czasie, co pismo z [...] maja 2018 r. Żądane informacje posiadała bowiem w większości skarżąca (odpowiadając pismem z [...] września 2018 r.), a część z nich (jak choćby dotyczących informacji o ojcu dziecka) znajdowała się już w aktach sprawy. W istocie więc do [...] sierpnia 2018 r. organ nie podjął wszystkich możliwych działań, w celu kompleksowego wyjaśnienia sprawy. W tej sytuacji za słuszne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że organ prowadził sprawę przewlekle, a przewlekłość ta miała charakter rażący. Dla uznania rażącego naruszenia prawa przekroczenie terminów załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2020 r., I OSK 2629/18, LEX nr 2976896). Tak też jest w tej sprawie. Organ wydał decyzję po prawie dziesięciu miesiącach, przy czym przez prawie osiem miesięcy nie wystąpił o wszystkie potrzebne mu informacje do określonych podmiotów. Natomiast z art. 35 § 3 k.p.a. wynika, że nawet sprawę szczególnie skomplikowaną organ powinien załatwić w ciągu dwóch miesięcy. Gdyby organ bezzwłocznie wystąpił o potrzebne mu informacje, to z okoliczności tej sprawy wynika, że decyzję mógłby wydać już w ciągu miesiąca od skompletowania materiału dowodowego. Wszak po uzyskaniu we wrześniu żądanych informacji, decyzję wydał już w październiku 2018 r. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.