I OSK 1402/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 212/19 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę H. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: H. M. 29 maja 2018 r. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w D. przy ul. S., pow. D., woj. l. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2018 r. odmówił potwierdzenia H. M. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. M. ww. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ I instancji stwierdził, że w obowiązującej ustawie w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097), ustawodawca wyznaczył ostateczny termin składania wniosków o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, tj. do 31 grudnia 2008 r. Podjęta próba ustalenia, czy przed powołanym terminem został złożony wniosek o rekompensatę nie przyniosła pozytywnego rezultatu. Wnioskodawca, mimo skierowanego do niego wezwania, także nie nadesłał takiego wystąpienia. H. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Wskazał, że wielokrotnie składał wnioski o odszkodowanie do władz państwowych, poczynając od 1947 r., co zostało udowodnione w pismach z 25 lipca 2018 r., 28 sierpnia 2018 r. Wskazał ponadto, że wynajmował ukraińskich adwokatów, celem odzyskania swojego domu, na dowód czego załączył stosowne dokumenty. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2018 r,, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Organ odwoławczy wskazał, że następcą prawnym K. M., właściciela pozostawionych nieruchomości, jest jego syn H. M., a zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. H. M. złożył 29 maja 2018 r. wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami RP. W związku z tym organ I instancji wezwał wnioskodawcę do wskazania, czy on lub jego poprzednik prawny K. M. składali przed 31 grudnia 2008 r. wnioski o potwierdzenie tego prawa. W odpowiedzi H. M. przestał kopie dokumentów, z których wynika, że dowiadywał się o możliwość prowadzenia postępowania o odszkodowanie lub zwrot pozostawionej nieruchomości od władz ukraińskich, jak też korespondował z Konsulatem Generalnym RP w L.. Złożył także do akt sprawy uwierzytelnione fotokopie Dowodu Ubezpieczeniowego z 5 stycznia 1933 r., nr 55 i orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego, Wojewódzkiego Oddziału w K. z dnia [...] listopada 1947 r. Zdaniem Ministra, powyższe dokumenty nie są dowodami potwierdzającymi złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, na podstawie obecnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. lub przepisów odrębnych (poprzednich przepisów prawnych regulujących kwestię rekompensat zabużańskich). W rezultacie uznał, że wskazany uprzednio wniosek 29 maja 2018 r. jest pierwszym w tej sprawie. Odnosząc się do przesłanych przez stronę dokumentów, świadczących o tym, że K. M. starał się o wydanie przez Państwowy Urząd Repatriacyjny Wojewódzki Oddział w K. orzeczenia o pozostawieniu nieruchomości, Minister wskazał, że orzeczenie takie poprzednik wnioskodawcy otrzymał. Powyższe powoduje, że nie może ono stanowić o tym, że strona wniosła o przyznanie rekompensaty. H. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazał, że kwestią sporną pozostaje, czy organy prawidłowo uznały, iż wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie rekompensaty za mienie należące do poprzednika prawnego skarżącego, a pozostawione poza obecnymi granicami RP, został złożony po 31 grudnia 2008 r. H. M. twierdzi, że wraz z ojcem, przed wskazaną datą, podejmował działania w celu uzyskania rekompensaty. Na dowód swych twierdzeń przedkładał, m.in. korespondencję prowadzoną z władzami Ukrainy, jak też inne dokumenty. W aktach sprawy znajduje się m.in. pismo Konsula Generalnego RP w L. z 26 czerwca 1996 r. skierowane do skarżącego, informujące o aktualnych przepisach, dotyczących odszkodowań za pozostawione mienie, pismo Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z 21 sierpnia 1947 r. skierowane do K. M. oraz orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Wojewódzkiego Oddziału w K. z [...] listopada 1947 r. o pozostawieniu mienia w D. W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, uznając w konsekwencji, że wniosek skarżącego o przyznanie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione w D., który wpłynął 29 maja 2018 r. do Wojewody [...] - był pierwszym wnioskiem o przyznanie tego uprawnienia. Został więc złożony po upływie terminu ustawowego, przewidzianego w art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. Sąd I instancji stwierdził, że żaden ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie potwierdza, że skarżący wystąpił o przyznanie mu rekompensaty w terminie wskazanym w ustawie. Z akt sprawy wynika, że K. M. zmarł w 1975 r., a spadek po nim nabył skarżący. Uprawnienie "zabużańskie" jest prawem o charakterze administracyjnym (nie cywilnym) a zatem ani nie podlega zbyciu, ani nie wchodzi w skład spadku. Spadkobiercy osoby uprawnionej mają natomiast własną legitymację do występowania o potwierdzenie im prawa do rekompensaty "zabużańskiej", a która to legitymacja wynika z art. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym pisma z lat czterdziestych ubiegłego wieku, składane lub skierowane do K. M. nie mogą być uznane- jak oczekuje tego skarżący- za wnioski wszczynające postępowanie o przyznanie prawa do rekompensat. Pismo skarżącego z 29 maja 2018 r., to w istocie pierwszy wniosek o wszczęcie postępowania o przyznanie prawa do rekompensaty. Skoro zaś wniosek ten został wniesiony po upływie terminu zawitego (31 grudnia 2008 r.), określonego w art. 5 ust. 1 ustawy "zabużańskiej", to fakt ten musiał skutkować odmową uwzględnienia wniosku. Sąd I instancji wyjaśnił także, że nie mógł uznać za wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty korespondencji skarżącego, prowadzonej z podmiotami ukraińskimi. Wniosek o rekompensatę musi być skierowany do polskich władz, gdyż to one orzekają o tym prawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł H. M. wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Orzeczeniu Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. w związku z art. 31 ust. 2 ustawy o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 lutego 1984 r., poprzez przyjęcie przez Sąd, że organy dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego, podczas gdy organ I, jak II instancji dokonał dowolnej a swobodnej oceny materiału dowodowego, albowiem zebrany materiał dowodowy wskazuje, iż skarżący zwracał się z wnioskiem w 1996 r. o rekompensatę za mienie pozostawione na terenie Ukrainy do organu administracji jakim jest konsul RP w L. , na co wskazują jego wyjaśnienia oraz pismo konsula z dnia 26 czerwca 1996 r., a jak wynika z treści rzeczonego pisma ubiegał się o rekompensatę, co czynił przez lata, a więc i doświadczenie życiowe wskazuje, że złożone przez skarżącego pismo wyrażało żądanie uzyskania rekompensaty, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 18 zarządzenia ministra spraw zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w związku z art. 31 ust. 2 ustawy o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 lutego 1984 r. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że wniosek o wszczęcie postępowania o przyznanie prawa do rekompensaty został złożony po 31 grudnia 2008, podczas gdy zgodnie z twierdzeniami skarżącego, czego dowodem jest pismo konsula z 26 czerwca 1996 r., skarżący złożył wniosek o rekompensatę w 1996 r., lecz konsul jako organ zamiast przekazać wniosek według właściwości organom właściwym na terenie RP, udzielił mu informacji wbrew obowiązkom wynikającym z zarządzenia ministra spraw zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r., a skarżący nie może ponosić odpowiedzialności za wadliwe działanie orangów i konsula, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi, 3) z ostrożności procesowej - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podczas gdy organy I i II instancji nie zwróciły się do konsula RP w L. o odpis pisma skarżącego, na które odpowiedzią było pismo konsula z dnia 26 czerwca 1996 r., celem wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, co skutkowało wydaniem błędnego wyroku i oddaleniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w sprawie nie występują. W niniejszej sprawie oceny wymagało czy skarżący kasacyjnie złożył wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty przed upływem terminu zakreślonego ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, tj. dniem 31 grudnia 2008 r. Zgodzić należało się z Sądem I instancji, że pismo skarżącego z dnia 29 maja 2018 r., było pierwszym, w którym domagał się wszczęcia postępowania o przyznanie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami państwa polskiego. Przeciwko temu stwierdzeniu nie przemawia, jak słusznie zauważono w kontrolowanym wyroku, treść korespondencji z Konsulatem Generalnym RP w L. Wprawdzie ma rację skarżący kasacyjnie, że z przepisów ustawy o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 lutego 1984 r. oraz z zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem wynikał obowiązek przekazania żądania wszczęcia postępowania właściwemu organowi na terenie RP, jednakże fakt jego złożenia należało udowodnić, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Skarżący kasacyjnie nie dysponuje kopią pisma, jakie skierował w 1996 r. do Konsulatu Generalnego RP w L.. Nie można więc w sposób bezpośredni zapoznać się z jego treścią. Możliwe jest jednak poczynienie ustaleń w sposób pośredni na podstawie innych dostępnych środków dowodowych. W tym celu za prawidłowe uznać należy sięgnięcie do pisma Konsula, stanowiącego odpowiedź na zapytanie H. M. Analiza jego treści prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie zwrócił się do organu konsularnego o wytłumaczenie jakie są prawne możliwości, by na obszarze państwa ukraińskiego otrzymać odszkodowanie za utraconą nieruchomość. Za powyższą konkluzją przemawia także fakt, że przez kilkadziesiąt lat nie dopominał się o wyjaśnienie przez Konsula dlaczego zaniechał udzielenia odpowiedzi i przygotowania wyjaśnień na wszystkie poruszone w piśmie kwestie. Identycznie ocenić należy brak jakiejkolwiek wzmianki o żądaniu z 1996 r. we wniosku H. M. z dnia 29 maja 2018 r. O wniosku z roku 1996 skarżący nie wspomniał także w odpowiedzi na skierowane doń wezwanie z dnia 11 października 2018 r., by przedłożył wszelkie wystąpienia o rekompensatę za mienie pozostawione poza granicami RP. Z adresowanego do Wojewody [...] pisma pt. "Wyjaśnienie" z dnia 25 lipca 2018 r., wynika wręcz, że wystąpienie z wnioskiem o rekompensatę było podyktowane brakiem możliwości prawnych przyznania od państwa ukraińskiego odszkodowania równoważącego poniesioną stratę majątkową. Także to wyjaśnienie wskazuje, że żądanie rekompensaty nie było wcześniej złożone. Tym bardziej, że H. M. dopiero w skardze kasacyjnej po raz pierwszy wspomniał o wniosku jaki w roku 1996 r. miał skierować do Konsulatu Generalnego RP w L. Z tego też względu za niewiarygodne uznać należy twierdzenia, że wniosek o rekompensatę H. M. złożył już w roku 1996. Zwrócenia uwagi wymaga, że w okolicznościach niniejszej sprawy dążąc do wykazania wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie uzyskania rekompensaty już 1996 r. należało wykazać nie tylko fakt złożenia wniosku, ale także to że postawał w zgodzie z przepisami art. 81 ust. 1- 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w 1996 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Ówczesne unormowania różniły się od uprawnień wynikających z obecnie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Aby zrealizować uprawnienia do rekompensaty (dawniej zwane prawem do tzw. zaliczenia) na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości musiało dojść do nabycia przez repatrianta bądź jego następców prawnych praw własności nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego i dopiero w ramach rozliczeń za ich nabycie możliwe było zaliczenie wartości utraconych nieruchomości na poczet ceny za jaką osoby uprawnione prawa te nabyły. Skarżący nie wskazywał na zaistnienie takich okoliczności. Nie sposób więc przyjąć, aby mogło dojść do wszczęcia postępowania w sprawie zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości . Złożenie wniosku było więc czynnością, która z punktu widzenia procesowego tylko wówczas prowadziła do wszczęcia postępowania, gdy doszło do powstania po stronie wnioskodawcy zobowiązania na rzecz Skarbu Państwa z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny położonych na niej domów, a także ceny sprzedaży nieruchomości rolnych (por. wyrok NSA z dnia 25.11.2010r. wydany w sprawie o sygnaturze I OSK 149/10 oraz wyrok NSA z dnia 26 maja 2017r., wydany w sprawie o sygnaturze I OSK 191/17). Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości została uchylona na mocy art. 241 pkt 1 u.g.n. Warunkiem przyjęcia, że po wejściu w życie art. 212 u.g.n. zachodziła kontynuacja postępowania wszczętego na mocy art. 81 ust.1-6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jest ustalenie że poprzednio doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Oceny tej nie zmienia uchylenie art. 212 u,g,n, w oparciu o art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego ani też późniejsze wejście w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Zarówno ustawa z 2003 r., jak i ustawa z 2005 r. gwarantowały kontynuację wszczętych przed wejściem ich w życie postępowań o rekompensatę, określanych do roku 2005 prawem do zaliczenia. Skarżący kasacyjnie nie wskazał, by powstało zobowiązanie będące warunkiem sine qua non skutecznego złożenia wniosku w tym trybie, tj. by został zawiązany stosunek cywilnoprawny w ramach którego mogło dojść do zaliczenia z art. 81 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości . Także z tego powodu nie sposób przyjąć, aby H. M. udokumentował, złożenie pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wniosku zgodnego z jej postanowieniami. W postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1131/10). Organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale strona nie jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej. To, że strona ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej od oceny jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności. Postępowanie dowodowe nie jest bowiem celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. Skoro nie można było przyjąć, że w sprawie doszło do kontynuacji postępowania wszczętego pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazywanie na konieczność prowadzenia dalszych poszukiwań należało uznać za zbyt daleko idące. Jak wynika z powyższych rozważań istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miałoby jedynie złożenie w 1996 r. żądania pozostającego w zgodzie z przepisami z art. 81 ust.1 – 6 ustawy o gospodarce gruntami w ówczesnym brzmieniu, na co w niniejszej sprawie dowodów brak. Postępowanie administracyjne było wolne zatem od przedstawianych przez autora kasacji braków, nie doszło więc do wskazywanych w niej naruszeń przepisów prawa. Zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nie oznaczają niczym nieograniczonego nakazu poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych, a co więcej - strona kwestionująca owe ustalenia, nie dysponuje materiałem dowodowym potwierdzającym jej twierdzenia. Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.