I OSK 1424/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1273/14 w sprawie ze skargi A. E. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy dzierżawy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1273/14, oddalił skargę A. E. na uchwałę Rady Miejskiej w Nakle n/Notecią z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy dzierżawy. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] maja 2014 r. Rada Miejska w Nakle nad Notecią podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 – dalej "u.s.g.") oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, dalej "u.g.n."), uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie przez Burmistrza Miasta i Gminy Nakło nad Notecią umowy dzierżawy. Na podstawie tej uchwały organ wyraził zgodę na zawarcie przez Burmistrza umowy w trybie przetargowym na okres 5 lat na dzierżawę gruntów na cele rolne (działka ewidencyjna nr 148 o pow. 2,34 ha) w miejscowości O.. A. E. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższą uchwałę, zarzucając organowi naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ u.s.g. poprzez nieobjęcie uchwałą postanowień dotyczących gruntu użytkowanego przez skarżącą oraz naruszenie art. 56 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2014 r. poz. 191) poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w 1985 r. na mocy ustawy Karta Nauczyciela skarżąca otrzymała od organu prowadzącego szkołę grunt do osobistego użytkowania, stanowiący część działki nr 148 o pow. 0,25 ha w miejscowości O. i po przejściu na emeryturę utrzymała powyższe uprawnienie na mocy art. 60 Karty Nauczyciela. A. E. podniosła, że w wydanej przez gminę uchwale nie ma postanowień dotyczących użytkowanej przez skarżącą działki, dlatego do wypowiedzenia użytkowania gruntu nigdy nie doszło. Brak jest podstaw do wyrażenia zgody burmistrzowi na wydzierżawienie działki nr 148, skoro jej wydzielonym pasem o powierzchni 0,25 ha wciąż zgodnie z prawem dysponuje skarżąca jako użytkownik. Skarżąca zaznaczyła, że chociaż w ustawie Karta Nauczyciela brak jest przepisów regulujących tryb przyznawania prawa użytkowania gruntu oraz jego ewentualnego odebrania, to nie oznacza to, że postępowanie organów może być w tej materii dowolne i odbywać się poprzez samo wysyłanie korespondencji. Skarżąca podała, że w piśmie z dnia 17 marca 2014 r. Burmistrz zwrócił się do niej z propozycją zamiany użytkowanej przez nią działki na inną w związku z przeznaczeniem jej obecnej nieruchomości do dzierżawy w 2014 r. Na powyższe pismo skarżąca udzieliła odpowiedzi wskazując, że nie jest zainteresowana zamianą użytkowanej przez nią działki na inną. Pismem z dnia 8 kwietnia 2014 r. Burmistrz wskazał, że zobowiązuje skarżącą do przekazania użytkowanych gruntów gminie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że uchwała podlegała już ocenie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, który uznał ja za zgodną z prawem. Podniesiono, że pismem z dnia 17 marca 2014 r. użytkowanie przedmiotowej działki zostało wypowiedziane i jednocześnie złożona została propozycja użytkowania innego gruntu, na co skarżąca nie wyraziła zgody. W konsekwencji działka została zdana Gminie Nakło nad Notecią i podjęta została zaskarżona uchwała, której celem było bardziej efektywne i racjonalne gospodarowanie mieniem gminnym. Organ stwierdził, że co do zasady skarżąca posiada prawo do osobistego użytkowania działki gruntu w myśl przepisów art. 56 i art. 60 Karty Nauczyciela. Natomiast ustawodawca nie ograniczył prawa do osobistego użytkowania przez cały okres trwania tego uprawnienia do jednej i tej samej działki gruntu. Uregulowania zawarte w ustawie Karta Nauczyciela są przepisami lex specialis w zakresie podmiotowym, a w pozostałym należy stosować przepisy ogólne zawarte w Kodeksie cywilnym. Wskazano ponadto, że żadna ze stron nie posiada jakiegokolwiek dokumentu na okoliczność przekazania gruntu w użytkowanie. Trudno więc ustalić, w jakiej formie doszło do tej czynności prawnej i jakie zostały ustalone prawa i obowiązki stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1273/14, na podstawia art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę. Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w ustawowym terminie, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Następnie podniesiono, że o tym kto i na jakich warunkach może wnieść skargę do sądu oraz jakiego rodzaju uchwały organów gminy mogą być zaskarżone, rozstrzyga art. 101 ust. 1 u.s.g. Zaskarżeniu w omawianym trybie podlegają tylko uchwały podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej i niewątpliwie przedmiotowa uchwała ma taki charakter. Sąd podniósł, że skargę w trybie art. 101 u.s.g. może wnieść strona, której interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Naruszanie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny lub uprawnienie rozumiane w opisany wyżej sposób. Sąd wskazał, że pismem z dnia 17 marca 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy Nakło nad Notecią wypowiedział skarżącej prawo osobistego użytkowania przedmiotowego gruntu objętego treścią zaskarżonej uchwały, proponując jednocześnie w zamian inną nieruchomość w tej samej miejscowości. W ocenie Sądu, prawo przysługujące skarżącej na podstawie art. 56 (w zw. z art. 60) ustawy Karta Nauczyciela nie jest prawem dożywotnim w tym sensie, że gmina ma możliwość zmiany i przydzielenia nauczycielowi w zamian przyznanego mu gruntu innego, o tej samej powierzchni. Sąd wskazał, że w przypadku, gdyby skarżąca nie zgadzała się z wypowiedzeniem przysługującego jej prawa użytkowania gruntu, mogła w oparciu o art. 189 k.p.c. dochodzić przed sądem powszechnym ustalenia istnienia tego prawa, czego jednak nie uczyniła. Skoro skarżącej – na skutek dokonanego wypowiedzenia – nie przysługiwało żadne prawo do przedmiotowego gruntu, to nie miała ona zdaniem Sądu jakiegokolwiek interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., do zaskarżenia uchwały. Wyłączona więc była możliwość merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. Sąd zaznaczył ponadto, że nawet, gdyby uznano, że organ nie dokonał wypowiedzenia prawa użytkowania gruntu lub dokonał go w sposób nieprawidłowy, to zaskarżona uchwała nie narusza praw skarżącej, ponieważ stanowi jedynie etap przygotowawczy i poprzedzający cywilnoprawną czynność wydzierżawienia nieruchomości. Uchwała adresowana jest przede wszystkim do organu wykonawczego, stanowiąc wskazówkę jakie reguły powinien stanowić w obrocie gminnymi nieruchomościami w ramach jego kompetencji wynikających z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła A. E., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 60 w zw. z art. 56 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2014 r. poz. 191 ze zm.) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że: a) sama propozycja zamiennej nieruchomości bez jej konkretyzacji pozwala na zachowanie ciągłości przysługującej skarżącej prawa wynikającego z powołanych wyżej przepisów, b) jest możliwe wypowiedzenie prawa skarżącej do nieruchomości, pomimo braku wskazania nieruchomości zamiennej, co nie nastąpiło do dnia dzisiejszego, i tym samym skarżąca została faktycznie pozbawiona swojego prawa, c) powstały na gruncie tej ustawy stosunek ma charakter stosunku cywilnoprawnego, do którego w zakresie nieuregulowanym mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, 2) art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez uznanie, że skarżąca nie miała interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, ponieważ: a) wypowiedzenie w formie pisma było skuteczne i tym samym skarżącej nie przysługiwało żadne prawo do nieruchomości wskazanej w zaskarżonej uchwale, b) nawet przy przyjęciu nieskuteczności wypowiedzenia zaskarżona uchwała nie naruszała praw skarżącej, II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy przedstawiony stan faktyczny oraz prawny powinien skutkować jej uwzględnieniem i uchyleniem zaskarżonej uchwały w całości, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez: a) wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom ww. przepisu i dokonania oceny prawnej zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze do WSA w Bydgoszczy, b) a także wobec braku uzasadnienia ustalenie, że do niniejszej sprawy zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego, c) oraz błędnym przyjęciu w uzasadnieniu stanu faktycznego niezgodnego z zebranym materiałem dowodowym i faktycznym, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji wypowiadającej stosunek prawny, podczas gdy stosunek łączący skarżącą nie wynikał z umowy, czy innego aktu cywilnoprawnego, a miał swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego, a tym samym nie mają do niego zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego oraz przez niezawarcie w zaskarżonej decyzji wzmianki o wypowiedzeniu skarżącej prawa do przedmiotowego gruntu, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że posiada legitymację do zaskarżenia uchwały oraz, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że nie jest jasna treść prawa wynikającego z przepisu art. 56 Karty Nauczyciela, nie jest wiadomo nawet, czy ma ono charakter prawnorzeczowy, czy też czysto obligacyjny. Na podstawie treści kwestionowanego przepisu nie sposób też ustalić dalszych cech normatywnych tego uprawnienia czy też przesłanek jego wygaśnięcia. Akceptacja stanowiska istnienia pełnej swobody organu prowadzącego szkołę co do ustalania treści tego prawa prowadziłoby do naruszenia podstawowej w stosunkach cywilnoprawnej zasady równorzędności podmiotów. Jednostronne, uznaniowe określanie treści uprawnień z art. 56 Karty Nauczyciela pozostaje w sprzeczności zarówno z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w powiązaniu z nakazem ochrony praw majątkowych, jak i z zasadą przyzwoitej legislacji. Zaznaczono, że brak dostatecznej ochrony prawa podmiotowego o charakterze majątkowym uznać należy za naruszenie gwarancji płynących wprost z Konstytucji. Taki stan rzeczy zmienić może jedynie interwencja ustawodawcy pozytywnego, co jednak do dnia dzisiejszego nie nastąpiło. Wskazano, że przyznane skarżącej uprawnienie jest dożywotne w tym sensie, że nie dotyczy tej samej jednej działki (tak przyjął WSA w Bydgoszczy), ale skarżąca ma dożywotnie prawo do jakiejkolwiek działki o powierzchni zgodnej z przepisami prawa. Pomimo braku zgody skarżącej na dokonanie zamiany nieruchomości organ powinien dyskrecjonalnie, jednostronnie wskazać konkretną, nową nieruchomość, czego nie uczynił. Jednoczesne pozbawienie skarżącej władztwa nad dotychczasową nieruchomością w rzeczywistości doprowadziło do pozbawienia skarżącej przysługującego jej prawa. Nawet gdyby uznać, że wypowiedzenie użytkowania dotychczasowego gruntu było skuteczne, to doszło do pozbawienia jej przyznanego uprawnienia, gdyż nie wskazano nowego gruntu. W ocenie skarżącej bez znaczenia pozostaje fakt, że odmówiła ona dokonania zamiany nieruchomości na inny, gdyż organ i tak powinien wskazać grunt zamienny. Zdaniem skarżącej jej interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikał z faktu, że wypowiedzenie w formie pisma nie było skuteczne i tym samym skarżącej przysługiwało prawo do nieruchomości wskazanej w uchwale, i z czego wynika legitymacja do zaskarżenia uchwały jako naruszającej prawa skarżącej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Nakle nad Notecią, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, podniesiono, że organ nigdy nie kwestionował uprawnień skarżącej wynikających z art. 60 Karty Nauczyciela. Wskazano ponadto, że przepisy powołanej ustawy nie określają formy czynności przekazania gruntu do osobistego użytkowania, czynność ta nie ma umocowania w przepisach prawa materialnego administracyjnego. Podniesiono, że grunt zamienny miał być przydzielony w uzgodnieniu ze skarżącą, zauważono, że wypowiedzenie było skuteczne, skarżąca je odebrała i zdała przedmiotową działkę. Prawidłowo więc Sąd ustalił, że nie miała interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podniesione w tej skardze zarzuty, zarówno dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i odnoszące się do norm materialnoprawnych nie zasługiwały na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy sporządził uzasadnienie zaskarżonego wyroku zgodnie z regułami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. Pisemne motywy orzeczenia zawierają wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa w powołanym przepisie. Przedstawiony został stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu, wywiedziono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie sporządzone zostało w sposób w pełni umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia. Również pozostałe zarzuty zgłoszone w oparciu o podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie mogły być uwzględnione. Przepisy zawarte w art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej określają sposoby załatwienia sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Są to normy wynikowe, ich naruszenie nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy naruszone są w sprawie przepisy prawa materialnego lub procesowego regulujące dane kwestie, nie mogą one więc stanowić samoistnej podstawy zaskarżenia. Ponadto podkreślenia wymaga, że w przypadku gdy kontroli sądowoadministracyjnej poddawana jest, tak jak w sprawie niniejszej uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, art. 145 p.p.s.a. nie może w ogóle mieć zastosowania, bowiem przepis ten określa sposoby rozstrzygnięcia sprawy w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. Natomiast w przypadku zaskarżenia uchwał lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę orzeka zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zasadnie uznał, że skarżąca nie legitymowała się interesem prawnym do zaskarżenia uchwały. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarga na uchwałę organu gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może być uwzględniona wyłącznie wówczas, gdy skarżący wykaże, że kwestionowaną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wywodzić się musi z prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjnego winno więc zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi, który z takiej normy wywodzi swój naruszony interes prawny. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru, jak to podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, acito popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego wywodzi swój interes prawny, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy. Ponadto występujący ze skargą musi wykazać, że akt organu gminy, który skarży, wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Naruszenie interesu prawnego musi być aktualne, nie przewidywane w przyszłości, musi ograniczać sytuację prawną skarżącego, negatywnie wpływać na już ukształtowany stan prawny podmiotu, wynikający z normy materialnej. Istnienia naruszenia tak rozumianego interesu prawnego skarżąca w sprawie niniejszej nie wykazała, co najwyżej więc można by rozważyć naruszenie interesu faktycznego, jednakże interes taki nie podlega ochronie na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, nauczyciel zatrudniony na terenie wsi ma prawo otrzymać do osobistego użytkowania i jego rodziny działkę gruntu szkolnego, w myśl zaś art. 56 ust. 2 tej ustawy organ prowadzący szkołę przydziela w miarę możliwości potrzebny obszar gruntu, o ile grunty szkolne nie wystarczają na realizację uprawnienia określonego w ust. 1, jednak o powierzchni nie większej niż 0,25 ha. Art. 60 omawianej ustawy przewiduje, że uprawnienia określone w art. 56 i 58 zachowują nauczyciele również po przejściu na emeryturę. Skarżąca otrzymała zgodnie powyższą regulacją do osobistego użytkowania część działki nr 148 o powierzchni 0,25 ha w miejscowości O. i po przejściu na emeryturę utrzymała powyższe uprawnienie na mocy art. 60 Karty Nauczyciela. Nie wchodząc w szczegółowe rozważania dotyczące charakteru prawnego uprawnienia przewidzianego w art. 56 ustawy Karta Nauczyciela, bowiem nie wymaga tego istota rozpoznawanej sprawy, zauważyć trzeba, że na niejasny charakter tego uprawnienia wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przedstawiając różnego rodzaju wątpliwości prawne w tym względzie wyrażono przekonanie, że mogą być one usunięte jedynie poprzez interwencję ustawodawcy. Stwierdzono następnie – tak samo jak przyjął to Sąd pierwszej instancji – że przyznane skarżącej uprawnienie nie dotyczy tej samej działki. Podzielając takie stanowisko podnieść należy, że organ prowadzący szkołę miał prawo przydzielić skarżącej do osobistego użytkowania inny grunt niż cześć działki nr 148. Organ pismem z dnia 7 marca 2014 r. poinformował skarżącą o projektowanym przeznaczeniu całej działki nr 148 w miejscowości O. do dzierżawy w trybie przetargowym, zobowiązując do przekazania użytkowanej części działki w określonym terminie i informując, że istnieje możliwość użytkowania innych gruntów na warunkach Karty Nauczyciela w miejscowości O. Uprawienie skarżącej znajdujące oparcie w art. 56 i art. 60 Karty Nauczyciela do otrzymania do osobistego użytkowania działki gruntu szkolnego lub w miarę możliwości innego gruntu o powierzchni nie większej niż 0,25 ha, gdy grunty szkolne nie wystarczają na realizacje tego uprawnienia zachowane po przejściu A. E. na emeryturę (jakiejkolwiek działki, a nie dożywotnio działki otrzymanej do osobistego użytkowania pierwotnie) nie stanowiło przeszkody w podjęciu na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy o samorządzie gminnym zaskarżonej uchwały. Skarżąca nie wykazała, że uchwała ta naruszała jej interes prawny wynikający z art. 56 i art. 60 Karty Nauczyciela. A. E. ma możliwość użytkowania innych gruntów na warunkach przewidzianych w Karcie Nauczyciela. Zmiana co do konkretnej działki przeznaczonej do osobistego użytkowania przez skarżącą i jej rodzinę oceniana być może jedynie jako naruszająca interes faktyczny skarżącej, ten zaś nie podległa ochronie na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.