I OSK 1462/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 7 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2160/09 w sprawie ze skargi Gminy Miasta J. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2010 r. o sygn. akt I SA/Wa 2160/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta J. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę J. z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, własności mienia Skarbu Państwa, stanowiącego drogę – część ulicy [...], położonego w J., o urządzonej księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu nr [...] S., jako działki nr [...] o powierzchni 1,5260 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,5911 ha. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że o uregulowanie własności mienia w drodze komunalizacji na rzecz Gminy J. wystąpił Starosta J. pismem z dnia [...] lutego 2009 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość (droga) stanowiła własność Skarbu Państwa, a jej władającym był Naczelnik Miasta J., co potwierdza przedłożony wypis z rejestru gruntów, według stanu na dzień 27 maja 1990 r. Zgodnie z zaświadczeniem Starosty J. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], nieruchomość ta przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87). Prawo własności Skarbu Państwa potwierdza również odpis z księgi wieczystej nr [...]. Okoliczności te – w ocenie organu – pozwalają na uznanie, że nieruchomość spełnia przesłanki do komunalizacji z mocy prawa. Wojewoda Dolnośląski podkreślił ponadto, że Burmistrz Gminy J. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. poinformował, iż działki nr [...] i [...], na których usytuowana jest część ulicy [...], nie leżały w liniach rozgraniczających drogi gminnej, a jej administratorem w 1990 r. była Wojewódzka Dyrekcja Dróg Miejskich w L. Z przedłożonej dokumentacji wynika jednak, że w dniu 27 maja 1990 r. administratorem dróg wojewódzkich i lokalnych miejskich na terenie Miasta J.był Urząd Miasta w J. Przekazanie dróg wojewódzkich w administrowanie Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w L. nastąpiło protokołem z dnia [...] grudnia 1990 r. Organ podał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż ul. [...] w J., w części obejmującej przedmiotowe działki, nie posiadała ustalonej kategorii drogi w myśl ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Nie zmienia to jednak faktu, że w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła mienie Skarbu Państwa, należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz Gminy J., podnosząc, że brak ul. [...] w załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179 ze zm.) wynika z omyłki polegającej na tym, że zamiast niej, błędnie wpisano tam ulicę K., która była i jest ulicą gminną (uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] września 1989 r. nr [...]). Podkreślił, że sprawa kategorii ul. [...] – jako drogi wojewódzkiej – nie była kwestionowana. Uznano, że sprostowanie omyłki dotyczącej wykreślenia ul. K. i wstawienia w to miejsce ul. [...] w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. leży w gestii Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w L., która na mocy protokołu z dnia [...] grudnia 1990 r. przejęła bez uwag wskazane drogi. Po ich przekazaniu, Gmina J. przestała być stroną w ewentualnym sporze dotyczącym ustalenia kategorii drogi i z tego względu nie prowadzono postępowania w tym zakresie. Zgodnie z powyższym uznano, że ul. [...] na całym odcinku posiada kategorię drogi wojewódzkiej i przez 19 lat nikt nie kwestionował kategorii drogi. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, mając za podstawę art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 12 i art. 17a ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazała, że dla skutecznego skomunalizowania mienia w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wymagane jest łączne spełnienie warunków w tym przepisie wymienionych. Po pierwsze – mienie to winno było stanowić w dniu 27 maja 1990 r. własność ogólnonarodową (państwową), po drugie – należeć do jednej z jednostek w tym przepisie wymienionych i po trzecie – nie może podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów tej ustawy. Decyzja Wojewody podejmowana w sprawie komunalizacji mienia z mocy prawa w oparciu o powołany przepis ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowe mienie (działki nr [...] i [...]) w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło mienie ogólnonarodowe (własność Skarbu Państwa), co potwierdza wypis z ewidencji gruntów sporządzony według stanu z dnia 27 maja 1990 r. Z wypisu tego wynika jednocześnie, że wskazane działki były użytkowane jako drogi (ul. [...]) i pozostawały we władaniu Naczelnika Miasta J. Zgodnie z protokołem przekazania z dnia [...] kwietnia 1990 r. z komisyjnego przekazania dróg i przejęcia dróg w związku ze zmianą administratora, ul. [...] – jako droga wojewódzka – została przekazana do administrowania Naczelnikowi Miasta J. Stosownie zaś do treści art. 1 obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. ustawy o drogach publicznych, uzyskanie statusu drogi publicznej wiązało się z formalnym zakwalifikowaniem drogi do jednej z kategorii przewidzianej ustawą. Jak wynika z akt sprawy, drogi tej nie zaliczono do dróg krajowych (art. 5 ust. 2), wojewódzkich (art. 6 ust. 2), ani też do dróg gminnych (art. 7 ust. 2). Na potwierdzenie podnoszonych twierdzeń Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przytoczyła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 1996 r. o sygn. akt I SA 133/95 i podkreśliła, że – w jej ocenie – sporne mienie należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (Naczelnika Miasta J.) i tym samym spełniało wymogi komunalizacji, określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej z dnia 10 maja 1990 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasta J. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość podlegała komunalizacji na rzecz gminy; b) art. 17 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez pominięcie okoliczności, że nieruchomość, jako niepodlegająca komunalizacji, nie była objęta spisem inwentaryzacyjnym mienia objętego komunalizacją; c) części III ust. 2 pkt 1 instrukcji określającej zakres mienia podlegającego komunalizacji, zawartej w treści uchwały Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. nr 14 w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (M. P. Nr 30, poz. 235), zgodnie z którą zakres mienia podlegającego komunalizacji obejmuje nieruchomości państwowe, wchodzące w skład zasobu gruntów państwowych, tzn. grunty, o których mowa w art. 13 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość nie spełnia tego kryterium; d) art. 13 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej w dniu wejścia w życie uchwały Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. nr 14, w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele wskazane w powołanym przepisie. Ponadto, strona skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 77 kpa, poprzez niewyczerpujące i pobieżne zbadanie zebranego materiału dowodowego oraz art. 7 kpa, poprzez rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wybiórcze traktowanie zgromadzonego materiału dowodowego. Wskazując na powyższe naruszenia prawa, Gmina Miasta J. wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na wystąpienie przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa, względnie o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Udzielając odpowiedzi na skargę, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a ustalenia te znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym. Organy dokonały również właściwej wykładni przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie. Sąd wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z jego treścią, mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do wskazanych w przepisie podmiotów, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Dla spełnienia więc określonych w powołanym przepisie przesłanek komunalizacji konieczne jest, aby w dacie 27 maja 1990 r., tj. w dacie wejścia w życie wskazanej ustawy, komunalizowane mienie było mieniem państwowym i by w tej dacie należało do określonych w ustawie podmiotów. Obie te przesłanki, zdaniem Sądu, są spełnione w odniesieniu do objętych zaskarżoną decyzją nieruchomości. Nieruchomości te, położone w J., oznaczone w ewidencji gruntów obrębu nr [...] S. jako działki nr [...] i [...], stanowiły własność Skarbu Państwa, co jest bezsporne w sprawie, a co potwierdza także wypis z rejestru gruntów. Według stanu na dzień 27 maja 1990 r., ujawnionego w ewidencji gruntów, przedmiotowe działki znajdowały się we władaniu Naczelnika Miasta J., który był terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego. Już ten zapis w ewidencji gruntów wskazuje, że przedmiotowe działki należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zdaniem Sądu, z ustaleń organów wynika, że przedmiotowe działki – mimo że faktycznie były drogą i wchodziły w skład ulicy Wrocławskiej – nigdy nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Okoliczność ta została również przyznana przez skarżącą Gminę na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2010 r. Przekazanie przedmiotowych działek w administrowanie Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w L. nastąpiło dopiero w dniu [...] grudnia 1990 r., co wynika z protokołu tego przekazania, znajdującego się w aktach sprawy. Dowodzi to również, że w dacie 27 maja 1990 r. działki te należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż dopiero w dniu [...] grudnia 1990 r. zostały przekazane w administrowanie innemu podmiotowi. WSA w Warszawie podkreślił również, że w dniu 27 maja 1990 r. obowiązywał art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Z akt sprawy nie wynika, aby do przedmiotowych działek przysługiwał tytuł prawnorzeczowy, co również potwierdza, że działki te należały do terenowego organu administracji państwowej. Sąd dodał, że postępowanie komunalizacyjne, zakończone kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją, zostało wszczęte przez Wojewodę Dolnośląskiego z urzędu, na co wskazuje treść zawiadomienia z dnia [...] maja 2009 r. o wszczęciu tego postępowania oraz powołanie przez Wojewodę w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., jako podstawy prawnej, art. 17a ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z treści tego przepisu wynika, że jeżeli nieruchomość nie została objęta spisem inwentaryzacyjnym mienia sporządzonym przez gminę i przekazanym wojewodzie do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda obowiązany jest wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminę własności nieruchomości. Wobec tego, zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów prawa dotyczących spisów inwentaryzacyjnych mienia podlegającego komunalizacji są nieuzasadnione, gdyż przedmiotowe działki nie zostały objęte takim spisem. Mając powyższe na uwadze, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina Miasta J., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przedmiotowa nieruchomość, tj. działki nr [...] oraz [...], podlegała komunalizacji na rzecz Gminy, w sytuacji, gdy na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość ta nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (Miasta J.), gdyż faktycznie pozostawała we władaniu Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w L., która z tego tytułu przekazywała Miastu J. środki finansowe na jej utrzymywanie. Autor skargi kasacyjnej podniósł przy tym, że zapis znajdujący się w ewidencji gruntów, wskazujący, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu (posiadaniu) Naczelnika Miasta J., który był terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego, nie przesądza automatycznie, że nieruchomość ta "należała" do niego w myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawiony w podstawie kasacyjnej zarzut dotyczy jedynie naruszenia prawa materialnego. Jednak nie można przyjąć, by stwarzał on podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie, ewentualnie, ujmując tę kwestię z drugiej strony, na użyciu przepisu, który nie powinien mieć w danej sprawie zastosowania. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. Przy formułowaniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji naruszył prawo materialne, poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), polegającą na uznaniu, że sporna nieruchomość, tj. działki nr [...] oraz [...], podlegała komunalizacji na rzecz Gminy, w sytuacji, gdy na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość ta nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (Miasta J.), gdyż faktycznie pozostawała we władaniu Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w L., która z tego tytułu przekazywała Miastu J. środki finansowe na jej utrzymywanie. Podano również, że zapis znajdujący się w ewidencji gruntów, wskazujący, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu (posiadaniu) Naczelnika Miasta J., który był terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego, nie przesądza automatycznie, że nieruchomość ta "należała" do niego w myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przede wszystkim, stawiając w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni, strona obowiązana jest nie tylko wskazać, jak dany przepis prawa winien być odczytywany, ale również wyjaśnić, dlaczego przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja przepisu jest nieprawidłowa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. o sygn. akt I OSK 24/06, LEX nr 266229). Abstrahując od tego, że autor skargi kasacyjnej tego nie uczynił, co jest wadą skargi kasacyjnej, istota tego zarzutu sprowadza się w rzeczy samej do wytknięcia Sądowi I instancji błędnej subsumcji, a więc w efekcie zmierza do kwestionowania ustaleń faktycznych, czyli niewłaściwego zastosowania powyższej normy, nie zaś jej błędnej wykładni. Autor skargi kasacyjnej twierdzi bowiem, iż Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że przedmiotowe działki w dniu 27 maja 1990 r. pozostawały we władaniu Naczelnika Miasta J. Nie ulega zatem wątpliwości, że stronie skarżącej chodzi o dokonaną przez Sąd I instancji ocenę w zakresie stanu faktycznego i w rezultacie stanu prawnego sprawy. Jednakże w zakresie ustaleń faktycznych nie powołano żadnego przepisu, któremu miałby uchybić WSA w Warszawie. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, jeśli równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżony wyrok, co wymaga podania konkretnych przepisów prawa. Brak podstaw i zarzutów kasacyjnych w tym zakresie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może wypowiadać się w tym aspekcie. Wprowadzenie przy sporządzaniu skargi kasacyjnej tzw. przymusu adwokacko – radcowskiego powoduje, że skarga musi być w sposób profesjonalny sformułowana (art. 175 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani zobowiązany, ani uprawniony do samodzielnego konkretyzowania rozpoznawanego środka zaskarżenia, a więc dochodzenia we własnym zakresie, jakie były intencje autora skargi kasacyjnej, jest natomiast zobligowany do poruszania się jedynie w granicach podstaw kasacyjnych. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.