I OSK 1479/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 521/19 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r., znak [...] w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 521/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.K. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu 17 września 2018 r. skarżąca stawiła się w Powiatowym Urzędzie Pracy [...], wypełniając kartę rejestracyjną bezrobotnego. Z przedłożonej przez nią kserokopii świadectwa pracy wynikało, że strona w okresie od 10 kwietnia 2017 r. do 30 sierpnia 2018 r. była zatrudniona na stanowisku głównego księgowego w [...] Oddziale Okręgowym PCK [...]. Zgodnie z treścią tego dokumentu, podstawę rozwiązania stosunku pracy stanowił przepis art. 52 § 1 kodeksu pracy. Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...], orzeczono o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 17 września 2018 r. oraz przyznano jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 16 marca 2019 r. do dnia 31 lipca 2019 r. W piśmie z dnia 21 września 2018 r., skierowanym do Powiatowego Urzędu Pracy [...], strona wniosła (m.in.) o wypłatę zasiłku dla bezrobotnych za okres od 31 sierpnia 2018 r. (ustanie stosunku pracy) do 31 lipca 2019 r. (dzień poprzedzający nabycie uprawnień emerytalnych). W uzasadnieniu wniosku strona podniosła, że dzień wcześniej złożyła do Sądu Rejonowego [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych pozew o uznanie za bezskuteczne rozwiązania z nią stosunku pracy, wobec czego przysługuje jej prawo do zasiłku za cały okres pozostawania bez pracy, maksymalnie do dnia poprzedzającego nabycie uprawnień emerytalnych. Zdaniem strony, wobec wniesienia przez nią powództwa o uznanie za bezskuteczne rozwiązanie stosunku pracy przepis art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie ma zastosowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2018 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na niejasne przesłanki jakimi kierował się organ pierwszej instancji oraz na brak należytego sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. W trakcie postępowania wystąpiono do [...] Oddziału Okręgowego PCK [...] o nadesłanie kopii oświadczenia o rozwiązaniu umowy o pracę w trybie art. 52 kodeksu pracy, który były pracodawca strony przekazał organowi wraz z informacją o wniesionym przez stronę powództwie do sądu pracy. Kopię tego pozwu nadesłała strona. Organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił, że w dniu rejestracji (17 września 2018 r.) strona nie posiadała wpisu do CEIDG i spełniała przesłanki osoby bezrobotnej. Z uwagi na powyższe, decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Prezydent [...] orzekł o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem 17 września 2018 r. oraz w tym samym dniu wydał postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania na podstawie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z którą powiązał okoliczność wniesienia przez stronę powództwa do sądu pracy. Po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie z dnia [...] marca 2019 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie wpadkowe. Zdaniem tego organu, okoliczność wniesienia przez stronę powództwa do sądu pracy o uznanie za bezskuteczne rozwiązania umowy o pracę nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie uzasadnia zawieszenia postępowania w sprawie. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 9 ust. 7, art. 10 ust. 7 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 36, art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a i ust. 2 pkt 3, art. 72 ust. 3, art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 4 oraz art. 75 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1265, dalej: ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) orzekł o przyznaniu stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 16 marca 2019 r. do 31 lipca 2019 r. w kwocie 120% podstawowej wysokości zasiłku określonego w art. 72 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (1.017,40 zł brutto miesięcznie w okresie 90 dni posiadania prawa do zasiłku, 798,90 zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych dni posiadania prawa do zasiłku). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji zawarł pogląd, że rozwiązanie ze stroną stosunku pracy w trybie art. 52 kodeksu pracy "ma bezpośredni wpływ na uprawnienia strony dotyczące nabycia prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej, tzn. art. 73 ust. 1 pkt 1, art. 73 ust. 4, art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy". Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2019 r. po rozpoznaniu odwołania strony, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] maja 2019 r. jest przyznanie stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 16 marca 2019 r. do 31 lipca 2019 r. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił w zaskarżonej decyzji zarówno okres, w którym stronie przysługiwało to prawo, jak i wysokość samego zasiłku, jako że strona ukończyła 50 lat i udokumentowała łączny okres uprawniający do zasiłku wynoszący co najmniej 20 lat. W rozwinięciu tej argumentacji organ stwierdził, że strona, która nabyła status osoby bezrobotnej z dniem 17 września 2018 r. (na mocy prawomocnej decyzji z dnia [...] marca 2019 r.), spełniła warunki do przyznania prawa do zasiłku o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, albowiem w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, była zatrudniona i osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Dodał, że zgodnie z art. 72 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotnemu, którego okres uprawniający do zasiłku wynosi co najmniej 20 lat, przysługuje zasiłek w wysokości 120% kwoty zasiłku określonego w ust. 1. Dalej wyjaśnił także, zwracając uwagę na zastrzeżenie zawarte w art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ("prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu na każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75"), że wniosek strony o wypłatę zasiłku za cały okres pozostawania bez pracy nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na treść art. 75 ust. 2 pkt 3 oraz art. 73 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nadmienił, że żądanie strony dotyczące przyznania zasiłku za cały okres pozostawania bez pracy nie mogło zostać rozpatrzone na postawie powołanych przez stronę przepisów postępowania karnego, czy też przepisów postępowania cywilnego. Organ nie mógł pozytywnie rozpoznać tego żądania także przy uwzględnieniu treści art. 138 § 2b k.p.a. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu Wojewoda [...] wskazał, że okoliczności tam podniesione nie mogą mieć wpływu na uprawnienia strony w zakresie zasiłku dla bezrobotnych. Stwierdził, że treść świadectwa pracy wskazująca na rozwiązanie ze stroną stosunku pracy w trybie art. 52 § 1 pkt 1 kodeksu pracy (bez wypowiedzenia z winy pracownika w razie ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych), przy jednoczesnym braku dowodów wskazujących na inną przyczynę rozwiązania stosunku pracy (za takowe, zdaniem organu, nie mogły zostać uznane dowody wskazywane przez stronę) uzasadnia uznanie, że sytuacja prawna strony mieści się w ramach wyznaczonych treścią art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła B.K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia11 marca 2020 r. skarżąca zawarła polemikę ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: P.p.s.a.) uznał, że zaskarżona decyzja, pozostawiająca w obrocie prawnym decyzję z dnia [...] maja 2019 r., narusza prawo procesowe w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Stwierdzone naruszenie prawa procesowego dotyczy niepełnego rozpoznania żądania strony, co znalazło swój wyraz w treści rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej, ograniczającego się do władczej wypowiedzi organu w zakresie prawa strony do zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia 16 marca 2019 r. do dnia 31 lipca 2019 r. w sytuacji, gdy żądanie strony obejmowało przyznanie jej prawa do takiego zasiłku za okres od dnia 31 sierpnia 2018 r. do dnia 31 lipca 2019 r. Nie dostrzegając uchybienia jakiego dopuścił się organ pierwszej instancji w toku ponownego rozstrzygania sprawy na skutek odwołania (w którym strona podniosła zarzut niewydania orzeczenia co do zasadniczego przedmiotu sporu) organ odwoławczy naruszył nie tylko normę art. 15 k.p.a., z której wynika obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, ale i w równym stopniu także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. albowiem orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej w sposób naruszający treść art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem WSA we Wrocławiu postępowanie w sprawie przyznania zasiłku dla bezrobotnych jest postępowaniem tzw. wnioskowym, tj. zainicjowanym żądaniem strony w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Analiza akt administracyjnych sprawy nie pozostawia wątpliwości, że od początku tego postępowania intencją strony było uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych za cały okres pozostawania bez pracy aż do dnia poprzedzającego nabycie uprawnień emerytalnych, tj. za okres od dnia 31 sierpnia 2018 r. do dnia 31 lipca 2019 r. Tak zakreślone czasowe granice ubiegania się o zasiłek dla bezrobotnych wynikają już z pisma strony z dnia 21 września 2018 r. i znajdują potwierdzenie w późniejszej korespondencji strony z organami orzekającymi w sprawie (pismo strony z dnia 8 października 2018 r. stanowiące odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2018 r. oraz pismo strony z dnia 19 czerwca 2019 r. stanowiące odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2019 r.). W świetle tych okoliczności nie powinno budzić wątpliwości to, że całościowa ocena zasadności żądania strony powinna odnosić się do pełnego okresu w odniesieniu, do którego strona sformułowała żądanie przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Tymczasem, jak wynika z treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszej instancji, organ w osnowie decyzji wypowiedział się w sposób władczy i jednostronny w zakresie prawa strony do zasiłku dla bezrobotnych jedynie za okres od dnia 16 marca 2019 r. do dnia 31 lipca 2019 r., nie rozstrzygając w tym miejscu w ogóle o zasadności dalej idącego żądania strony. Stanowisko organu co do nieprzysługującego stronie prawa do otrzymania zasiłku za okres od dnia 31 sierpnia 2018 r do dnia 15 marca 2019 r. zostało przedstawione wzmiankowo dopiero w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, zaś postać bardziej rozbudowaną przybrało w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej, w której organ nawiązał do odmowy przyznania stronie do zasiłku za wyżej wspomniany okres, wskazując na podstawę prawną takiej odmowy i wyjaśniając, że na skutek wynikających ze świadectwa pracy okoliczności rozwiązania stosunku pracy, stronie należało przyznać zasiłek dla bezrobotnych z uwzględnieniem 180 dni karencji, liczonych od dnia rejestracji. Sąd nie podziela zasadności stanowiska organu, że decyzja organu pierwszej instancji (jej uzasadnienie) zawiera w sobie negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa do zasiłku za pierwsze 180 dni pozostawania przez stronę osobą bezrobotną. Idąca w tym kierunku argumentacja organu odwoławczego prowadzi w istocie do zatarcia – istotnej pod względem procesowym – różnicy pomiędzy dwoma obligatoryjnymi elementami decyzji administracyjnej, jakimi są – rozstrzygnięcie (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) oraz uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). Rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) jest kwintesencją decyzji. Wyraża ono rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Natomiast uzasadnienie decyzji jest obowiązkowym składnikiem decyzji, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Ma ono objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, czyli ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie akcentowano, że rozstrzygnięcia sprawy nie można domniemywać ani wyprowadzać go z treści uzasadnienia decyzji, albowiem powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji, musi być ono jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości. Na tym tle wyrażano pogląd, że wypełnienie przez organ dyspozycji art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. nastąpi tylko i wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygniecie to zostanie sformułowane w sposób kategoryczny co do zawartego tam władczego uregulowania przez organ sytuacji prawnej strony. Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że elementy decyzji wymienione w art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym. Żadna z tych części nie może istnieć samodzielnie, za wyjątkiem wyraźnie przewidzianych przez przepisy sytuacji (np. art. 107 § 1 k.p.a. - możliwość odstąpienia od uzasadnienia przy uwzględnieniu w całości żądania strony). Prawidłowo zredagowana decyzja powinna zatem zawierać spójne ze sobą – rozstrzygnięcie (rozumiane jako władcza konkretyzacja sytuacji prawnej jednostki) oraz uzasadnienie tego rozstrzygnięcia. WSA we Wrocławiu wskazał, że rozstrzygnięciem decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest wyłącznie powołanie podstawy prawnej decyzji. Z treści art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że ustawodawca wymóg powołania podstawy prawnej traktuje jako odrębny od rozstrzygnięcia element decyzji. Należy w tym kontekście zwrócić uwagę, że wymóg powołania podstawy prawnej decyzji należy rozumieć jako przytoczenie przepisów prawa, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygnięcie, jak już wyżej wskazano, obrazuje rezultat stosowania określonych przepisów prawa. Stanowi władczą konkretyzację praw lub obowiązków wobec danego podmiotu na podstawie przepisów prawa przyjętych za podstawę prawną rozstrzygnięcia. Treścią rozstrzygnięcia nie może być więc powołanie przepisów prawa (podstawy prawnej). Przepisy prawa same w sobie nie mogą stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, albowiem są jedynie "narzędziem" - środkiem prowadzącym do celu, jakim jest wydanie przez organ rozstrzygnięcia w danej sprawie. W nawiązaniu do okoliczności faktycznych sprawy należy wskazać, że jakkolwiek organy orzekające w sprawie odniosły się do zasadności żądania strony w zakresie przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych już od dnia 31 sierpnia 2018 r., to jednak uczyniły to wyłącznie w uzasadnieniu decyzji (poprzez odwołanie się do stosownych przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), a zatem, nie można uznać, że w sprawie orzeczono o całości żądania strony. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Go 618/19, że niedopuszczalnym jest rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków strony w osnowie decyzji, a w pozostałej części w uzasadnieniu. Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie wystąpiły przesłanki do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, albowiem rozstrzygnięcie organu drugiej instancji doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym decyzji zredagowanej w sposób naruszający wymóg z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Tak więc ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] zobowiązany jest uwzględnić zaprezentowane stanowisko Sądu i dokonać ponownej oceny żądania strony w zakresie dotychczas nieobjętym rozstrzygnięciem (osnową decyzji). W osnowie decyzji organ powinien władczo orzec o całości żądania strony, domagającej się przyznania prawa do zasiłku za okres od dnia 31 sierpnia 2018 r. do dnia 31 lipca 2019 r. W dniu 22 czerwca 2002 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie względnie, w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wojewoda [...] zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15 i art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu drugiej instancji z powołaniem się na niepełne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest kompletne i rozstrzyga o całości żądania strony, treść decyzji organów administracji obu instancji jest zgodna z art. 9 ust. 1 pkt 14, art. 73 ust. 1, ust. 4 oraz art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i odpowiada wymogom art. 15 i art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., a rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest tym samym zgodne z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem właściwa ocena Sądu pierwszej instancji stosowania przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego mogłaby skutkować oddaleniem skargi; 2. ewentualnie, w przypadku uznania, że decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów k.p.a., zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 135 P.p.s.a. w związku z uchyleniem wyłącznie decyzji organu drugiej instancji przy jednoczesnym stwierdzeniu, że niepełne rozpoznanie żądania strony znalazło swój wyraz w treści rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował wskazany wyżej art. 135 P.p.s.a., wynik sprawy byłby inny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.K. wniosła o jej odrzucenie, ponieważ zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna jest zasadna. Zaskarżonym wyrokiem WSA we Wrocławiu uchylił decyzję Wojewody [...]. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ naruszył prawo procesowe w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, ponieważ w sposób niepełny rozpoznał żądanie strony, co znalazło swój wyraz w treści rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej, ograniczającego się do władczej wypowiedzi organu w zakresie prawa strony do zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia 16 marca 2019 r. do dnia 31 lipca 2019 r., podczas gdy żądanie strony obejmowało przyznanie jej prawa do takiego zasiłku za okres od dnia 31 sierpnia 2018 r. do dnia 31 lipca 2019 r. Nie dostrzegając uchybienia jakiego dopuścił się organ pierwszej instancji w toku ponownego rozstrzygania sprawy na skutek odwołania (w którym strona podniosła zarzut niewydania orzeczenia co do zasadniczego przedmiotu sporu), organ odwoławczy naruszył nie tylko normę art. 15 k.p.a., z której wynika obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, ale i w równym stopniu także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. albowiem orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej w sposób naruszający treść art. 107 §1 pkt 5 k.p.a. Z tym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14, art. 73 ust. 1, ust. 4 oraz art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nie ulega żadnych wątpliwości, że rozstrzygnięto w niej o prawie B.K. do zasiłku w całości. Sformułowano to w ten sposób, że przyznano stronie prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 16 marca 2019 r. do dnia 31 lipca 2019 r., w kwocie 120 % podstawowej wysokości zasiłku określonego ustawowo, co stanowi 1.017,40 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku i 798,90 zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych dni posiadania prawa do zasiłku. I choć z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku nie oznacza to, że każda decyzja w sprawie przyznania prawa do zasiłku powinna zawierać także rozstrzygnięcie o odmowie przyznania prawa do zasiłku za okres, na który ten zasiłek nie zostaje przyznany. Przedmiotem sprawy jest więc kwestia przyznania uprawnienia (prawa do zasiłku), a nie konkrety okres na jaki zostało ono przyznane. Odmowa przyznania prawa do zasiłku następuje natomiast wówczas, gdy bezrobotnemu takie prawo w ogóle nie przysługuje. Jeżeli natomiast przysługuje, do organu administracji należy wskazanie w jakiej wysokości i przez jaki okres będzie on wypłacany. Takie rozstrzygnięcie zostało w sprawie wydane. Tak więc w osnowie decyzji organu pierwszej instancji zawarto również władczą wypowiedź organu w zakresie prawa strony do zasiłku za pierwsze 180 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Powyższa konstatacja wynika także z przebiegu postępowania. Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2018 r. B.K. została uznana za osobę bezrobotną z dniem 17 września 2018 r. oraz przyznano jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 16 marca 2019 r. do dnia 31 lipca 2019 r. W dniu 21 września 2018 r. skarżąca złożyła pismo w sprawie przedstawiające argumenty przemawiające za tym, aby otrzymała zasiłek od chwili zwolnienia. Pismo to nie było wnioskiem w nowej sprawie ani odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ odwołanie zostało złożone przez stronę w dniu 30 września 2018 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. decyzja z dnia [...] września 2018 r. została uchylona, jednak uchylenie tej decyzji nie oznacza, że zostało wszczęte nowe postepowanie w sprawie, ale nadal dotyczyło uznania B.K. za osobę bezrobotną i przyznania jej prawa do zasiłku, tak jak postępowanie zakończone uchyloną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2018 r. Uchylenie przez WSA we Wrocławiu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie przyznania B.K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych było zatem przedwczesne, a Sąd pierwszej instancji powinien ponownie rozpoznając sprawę zbadać zarzuty B.K. dotyczące prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego, w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. 1 wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji kosztami postępowania kasacyjnego.