I OSK 1485/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 532/23 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 kwietnia 2023 r., nr SKO 4532.9.2023 w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY WE WROCŁAWIU WYROKIEM Z 27 MARCA 2024 R. ODDALIŁ SKARGĘ L. S. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W [...] Z 25 KWIETNIA 2023 R. W PRZEDMIOCIE PRZYZNANIA ZASIŁKU PIELĘGNACYJNEGO ORAZ PRZYZNAŁ PEŁNOMOCNIKOWI SKARŻĄCEJ USTANOWIONEMU W RAMACH PRAWA POMOCY KOSZTY NIEOPŁACONEJ POMOCY PRAWNEJ. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca zastępowana przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Pełnomocnik zaskarżył to rozstrzygnięcie w części oddalającej złożoną skargę, wniósł o jego uchylenie wraz z zaskarżoną decyzją bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, która to pomoc nie została opłacona w całości ani części. Dodatkowo pełnomocnik zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie: 1) art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390, z późn. zm.), dalej: u.ś.r., polegającego na błędnej wykładni i w konsekwencji niezastosowaniu tegoż przepisu z uwagi na: a) uznanie, że skoro orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydano 26 lipca 2022 r., zaś wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego został złożony w dniu 17 marca 2023 r., termin 3 miesięcy pomiędzy wydaniem orzeczenia a złożeniem wniosku nie został zachowany, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w którym w związku z faktem, że na dzień wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności skarżącej przysługiwał dodatek pielęgnacyjny, który to przyznany został skarżącej do grudnia 2022, więc skarżąca nie mogła wystąpić z wnioskiem o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego, albowiem świadczeń tych nie można pobierać równocześnie, a zatem prawidłowa wykładnia art. 24 ust. 2a u.ś.r. winna prowadzić do uznania, że termin 3-miesięczny określony w tym przepisie uległ zawieszeniu do dnia wygaśnięcia jej praw do dodatku pielęgnacyjnego tj. końca grudnia 2022 r.; b) błędne posłużenie się wyłącznie wykładnią literalną i uznanie, że niezachowanie terminu 3-miesięcznego, o którym mowa w tym przepisie, bez względu na przyczynę niezachowania tego terminu skutkuje niemożnością uzyskania prawa do zasiłki pielęgnacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia omawianego przepisu, uwzględniająca wykładnię konstytucyjną, w tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, celowościową oraz systemową, a także cel unormowania zawartego w art. 24 ust 2a u.ś.r. pozwala na objęcie dyspozycją tego przepisu także osobę, która nie była w stanie złożyć wniosku nawet w okresie trzech miesięcy, a była w tym okresie osobą niepełnosprawną; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., przez nieuwzględnienie przez Sąd skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ pierwszej i drugiej instancji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., polegającego na niewystarczającym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenię, wyrażającej się: a) nieuwzględnieniem stanowiska skarżącej w przedmiocie ciągłości wypłaty na jej rzecz zasiłku pielęgnacyjnego od lipca 2013 r. do grudnia 2022 r., którego to wypłata od października 2019 r. bez jakiegokolwiek wniosku skarżącej i bez jakiekolwiek informacji w tym zakresie ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], przekazana została do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który to przedmiotowe świadczenie wypłacał do grudnia 2022 r., w ramach jak wynika z treści odpowiedzi na skargę, dodatku pielęgnacyjnego, podczas gdy mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, należy dojść do wniosku, że automatyczne przejęcie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłaty dodatku pielęgnacyjnego w miejsce zasiłku pielęgnacyjnego wypłacanego przez Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, wywołała u skarżącej działającej bez pomocy prawnej obiektywnie uzasadnione przekonanie, że po utracie uprawnień do otrzymywania dodatku pielęgnacyjnego, automatycznie zyska ona prawo do otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego; b) uznaniem, że skoro skarżąca złożyła 21 listopada 2022 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ustalenie dalszego prawa do dodatku pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2023 r., zaś dopiero po wydaniu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzji z 9 marca 2023 r. odmawiającej przyznania dodatku pielęgnacyjnego skarżąca zdecydowała się zawnioskować o przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego, to z tych faktów wynika, że skarżąca miała świadomości prawną co do obowiązanych regulacji prawnych, w tym wymogu złożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami w celu uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego, oraz daty, w jakiej powinna rzeczony wniosek złożyć, aby uzyskać dla siebie pozytywne rozstrzygnięcie, podczas gdy postępowanie skarżącej prowadzące do wydania w jej sprawie odmownej decyzji dowodzi, że Skarżąca nie miała rozeznania prawnego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd skargi, mimo rażącego naruszenia przez organy obu instancji art. 9 k.p.a. polegającego na zastosowaniu wobec skarżącej negatywnych konsekwencji prawnych, w sytuacji braku należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącej działającej bez profesjonalnego pełnomocnika i bez rozeznania prawnego przez organy administracji publicznej o konieczności złożenia wniosku do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego oraz o czasie, w jakim ta powinność winna zostać zrealizowana, a które to wyżej wskazane okoliczności faktyczne i prawne miały wpływ na ustalenie prawa Skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że skarżącej od 2013 r. przysługiwał zasiłek pielęgnacyjny, który w okresie od października 2019 r. do grudnia 2022 r. został zastąpiony wypłacanym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych dodatkiem pielęgnacyjnym. Przed ustaniem prawa do pobierania dodatku pielęgnacyjnego skarżąca wnioskiem z 21 listopada 2022 r. wystąpiła o ustalenie dalszego prawa pobierania tego świadczenia od 1 stycznia 2023 r., a po wydaniu decyzji odmownej z 9 marca 2023 r. wnioskiem z 17 marca 2023 r. w związku z uzyskaniem w dniu 26 lipca 2022 r. zaświadczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego, który decyzją z 3 kwietnia 2023 r. przyznał skarżącej to świadczenie na okres od 1 marca do 31 lipca 2023 r. zaskarżoną decyzją z 25 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy tę decyzję. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie, uznając, że z uwagi na przekroczenie 3-miesięcznego terminu pomiędzy uzyskaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności a złożeniem wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w sprawie brak było podstaw do przyznania skarżącej tego świadczenia od dnia 1 stycznia 2023 r. Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając treść zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 24 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych [w tym zasiłku pielęgnacyjnego] ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (ust. 2). Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (ust. 2a). W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły jednoznacznie, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wystawione skarżącej 26 lipca 2022 r., a wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego został złożony dopiero w dniu 17 marca 2023 r. o czym świadczy data potwierdzenia wpływu wniosku do organu widniejąca na tym dokumencie. Zaznaczyć przy tym należy, że skarżąca ani autor skargi kasacyjnej nie kwestionują prawidłowości tych ustaleń. Podkreślić także należy, że autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia zasad gromadzenia dowodów i ustalenia stanu faktycznego sprawy nie powołał się na jakiekolwiek dowody, które wskazywałyby na odmienny stan faktyczny, a nie zostały przeprowadzone bądź uwzględnione przez organy. Przyjąć zatem należy, że daty te zostały ustalone prawidłowo, co wykluczało możliwość zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r., a zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zakresie odnoszącym się do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jest niezasadny. Z kolei jak wynika z analizy art. 24 ust. 2a u.ś.r. o możliwości zastosowania instytucji uregulowanej tym przepisem decyduje dochowanie 3-miesięcznego terminu pomiędzy uzyskaniem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności. Bez znaczenia zatem dla możliwości zastosowania tego przepisu pozostaje stan świadomości wnioskodawcy czy też jego działanie w usprawiedliwionym bądź nieusprawiedliwionym przeświadczeniu o dochowaniu terminu wynikającego z tego przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1315/21, z 18 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 771/21, z 15 października 2021 r., sygn. akt I OSK 642/21, czy z 23 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2679/20). Oznacza to, że stanowisko skarżącej w zakresie ciągłości wypłaty świadczeń oraz konkurencyjność świadczeń nie miały znaczenia dla ewentualnego zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r. i jako takie prawidłowo zostały pominięte przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zakresie odnoszącym się do art. 80 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Przechodząc do analizy zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a., należy wyjaśnić, że zgodnie z tym ostatnim przepisem organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w stosunku do stron i innych uczestników postępowania, a jego zastosowanie uwarunkowane jest toczeniem się postępowania administracyjnego, co zresztą prawidłowo podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Zauważyć bowiem należy, że w sytuacji, gdy nie toczy się postępowanie administracyjne, nie można mówić o jego stronach i innych uczestnikach, a zatem podmiotach, w stosunku do których obowiązek wynikający z zacytowanego przepisu doznawałby aktualizacji. Jak wynika z treści uzasadnienia omawianego zarzutu oraz uzasadnienia samej skargi kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej słuszności tego zarzutu upatruje w fakcie działania skarżącej bez dostatecznego rozpoznania co do obowiązku złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny w odpowiednim terminie. Jego zdaniem sytuacja ta została spowodowana brakiem stosownego pouczenia w momencie uzyskania przez skarżącą zaświadczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zauważyć jednakże należy, że na etapie tym nie toczyło się postępowanie administracyjne, które zostało wszczęte dopiero 17 marca 2023 r. na skutek złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Obowiązek informowania stron, tj. skarżącej, o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków powstawał zatem dopiero z datą złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, a nie z chwilą uzyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Od tej bowiem daty skarżąca stawała się adresatem obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 9 k.p.a. W świetle powyższych wywodów brak było podstaw do uwzględnienia w rozpoznawanej sprawie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących naruszenia art. 24 ust. 2a u.ś.r. należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury 3-miesięczny termin wynikający z tego przepisu ma charakter terminu materialnego. Oznacza to, że w sytuacji jego przekroczenia wnioskodawca nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, powołując się na niemożliwość złożenia wniosku czy też z uwagi na brak pouczenia oczekiwanego przez stronę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1315/21, z 18 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 771/21, z 15 października 2021 r., sygn. akt I OSK 642/21, z 23 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2679/20, czy z 3 września 2021 r., sygn. akt I OSK 207/19). W realiach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do przyznania racji stanowisku autora skargi kasacyjnej o zawieszeniu terminu wynikającego z zacytowanego powyżej art. 24 ust. 2a u.ś.r. na czas przysługiwania osobie niepełnosprawnej innego, konkurencyjnego świadczenia. Stanowisko takie nie wynika bowiem z jasnej i niebudzącej wątpliwości redakcji tego przepisu, który ponadto jako mający charakter wyjątku nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Odnotować przy tym należy, że autor skargi kasacyjnej powołując się na konieczność dokonania prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu, nie wskazuje, z jakich przepisów konstytucji czy wartości konstytucyjnych należałoby wywodzić zasadność odstąpienia od wykładni językowej tego przepisu. Za okoliczność taką nie można bowiem uznać wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, na który powołał się autor skargi kasacyjnej. Zauważyć bowiem należy, że przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r., jak wynika z treści uzasadnienia ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 223 poz. 1456), został wprowadzony na skutek wydania tego orzeczenia. Nie sposób zatem uznać, że orzeczenie to wywiera wpływ na ten przepis, prowadząc do modyfikacji zakresu jego zastosowania. Brak jest także podstaw do posłużenia się analogią z orzeczeń przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z których wynika, że przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r. może zostać zastosowany wstecznie również w sytuacjach, w których niemożliwość terminowego złożenia wniosku wynikała z trwającego postępowania w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności w sytuacji, gdy osoba, której spraw dotyczyła, w tym okresie pozostawała osobą niepełnosprawną. Odnotować bowiem należy, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca legitymowała się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym 26 lipca 2022 r., a jedynie nie złożyła w odpowiednim terminie wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z uwagi na ubieganie się o przedłużenie prawa do pobierania dodatku pielęgnacyjnego. W konsekwencji powyższego zarzuty naruszenia art. 24 ust. 2a u.ś.r. w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.