I OSK 149/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1360/23 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 maja 2023 r. nr KOC/2198/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 października 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1360/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.S. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej także: organ, Kolegium) z 23 maja 2023 r., nr KOC/2198/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 23 marca 2023 r., nr UD-IV-WSZ-SRI/000811/SP/2023 oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej Kolegium wniosło o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390, dalej: u.ś.r.) przez jego błędna wykładnię, polegającą na: 1. przyjęciu, że pojęcie "rezygnują z zatrudnienia" może być interpretowane jako sytuacja, w której osoba składająca wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego była zatrudniona przez jeden miesiąc piętnaście lat przed złożeniem wniosku; 2. przyjęciu, że pojęcie "nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" może być interpretowane także jako sytuacja, w której osoba składająca wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego: - nie podejmowała pracy ani nie starała się o nią przez cały okres od rezygnacji z zatrudnienia do dnia złożenia wniosku – 15 lat, - wniosek o przyznanie świadczenia osoba ubiegająca się złożyła po upływie 19 lat od uzyskania przez osobę wymagającą opieki pierwszego orzeczenia, które uprawniało do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej winno być determinowane i mieć bezpośredni związek z koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że przebieg zdarzeń nie wskazuje na istnienie związku między wieloletnim niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Kolegium natomiast uznaje, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania i w związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a, skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i określenia, jakie powinno być prawidłowe znaczenie przepisu (w ujęciu teorii klaryfikacyjnej) bądź jaka norma prawna wynika z danego przepisu (w ujęciu teorii derywacyjnej). Zarzut niewłaściwego zastosowania wymaga wykazania braku korelacji między stanem faktycznym a przepisem prawa, związany jest bowiem z kwestią kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. Jak z powyższego wynika, zarzut błędnej wykładni odnosi się nie do okoliczności danego przypadku i kwalifikacji zaistniałych w danej sprawie okoliczności faktycznych, ale do treści normy generalnej i abstrakcyjnej, która stosowana będzie w sprawie indywidualnej. W skardze kasacyjnej Kolegium, jakkolwiek nominalnie wskazało na zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., to nie zawarło wymaganej dla tej formy naruszenia argumentacji. Zarzut błędnej wykładni nie poddaje się wobec tego rozpoznaniu, albowiem nie określono, jakie dyrektywy interpretacyjne Sąd I instancji naruszył. W odniesieniu do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., po jej przytoczeniu, Sąd I instancji podał, że "Z powołanego unormowania wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18)". Z przytoczonego fragmentu nie wynika, aby Sąd I instancji wprowadził w drodze wykładni dodatkowe warunki i przesłanki, o jakich mowa w skardze kasacyjnej. W szczególności Sąd I instancji nie zaprzeczył, że pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia powinien istnieć związek. Nawiązanie w treści zarzutów kasacyjnych do okoliczności faktycznych przypadku wskazuje, że zarzut odnoszący się do prawa materialnego dotyczy zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i jedynie w odniesieniu do tej formy naruszenia może podlegać rozpoznaniu. Przemawia za tym także uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji, jakoby organ odwoławczy niewłaściwie ocenił, że w sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia, jaką jest istnienie związku przyczynowego między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia. Przedmiotem sporu jest zatem kwestia kwalifikacji prawnej stanu faktycznego sprawy. Błąd kwalifikacji prawnej może być pochodną błędnej wykładni, wadliwych ustaleń faktycznych, bądź obu tych okoliczności. Skarga kasacyjna nie zawiera jednak żadnego zarzutu pod adresem stanowiska Sądu I instancji co do prawidłowości przyjętego przez organ stanu faktycznego. W szczególności nie zarzucono naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który stanowi jedną z podstaw prawnych wyroku, co świadczy, że wedle Sądu I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec braku takiego zarzutu, okoliczności faktyczne sprawy uznane przez Sąd I instancji za istotne dla sprawy i wpływające na możliwość zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie zostały zakwestionowane i przy ich uwzględnieniu należy ocenić zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Skoro jednak nie podważono ani wykładni prawa materialnego, ani ustaleń faktycznych, to zarzut niewłaściwego zastosowania nie może być skuteczny. Nie zakwestionowano odpowiednim zarzutem, że matka skarżącego jest w stanie wymagającym faktycznie stałej i kompleksowej opieki. Nikt inny tej opieki jej przy tym nie dostarcza, poza skarżącym. Skarżący nie pracuje od wielu lat, ale nie podważono stosownym zarzutem naruszenia przepisów postępowania stanowiska, że również w przeszłości matka skarżącego wymagała opieki, jej niepełnosprawność trwa od 26 lat. Fakt, że skarżący nie ubiegał się o świadczenia z tytułu opieki w przeszłości nie może mieć znaczenia, skoro przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wymaga związku celowego między brakiem zatrudnienia a podjęciem się opieki, a nie związku czasowego między powstaniem niepełnosprawności a złożeniem wniosku o świadczenie przez opiekuna. Złożenie wniosku o świadczenie jest nadto uprawnieniem, a nie obowiązkiem opiekuna, brak ubiegania się o świadczenie w pewnym okresie czasu nie pozbawia opiekuna tego prawa. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.