I OSK 1527/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Marita Gagatek–Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1417/19 w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 28 marca 2019 r. nr NG-O.025.29.2019.JK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną; 2. zwrócić R. N. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem wpisu sądowego od skargi kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 27 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1417/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. N. na decyzję Głównego Geodety Kraju z 28 marca 2019 r. nr NG-O.025.29.2019.JK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) decyzją z 28 marca 2019 r. nr NG-O.025.29.2019.JK Główny Geodeta Kraju (dalej: Geodeta), po rozpatrzeniu odwołania R. N. (dalej: Skarżąca) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: Inspektor) z 1 lutego 2019 r., znak: GK-III.7221.66.2018.6, orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] (dalej: Starosta) z 16 grudnia 2013 r., znak: GN.6623.25.2013, orzekającej o sprostowaniu opisowej i graficznej części operatu ewidencji gruntów prowadzonego dla obrębu [...], gmina [...] w odniesieniu do działki o nr ewid. 98/2 - uchylił decyzję Inspektora i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Decyzją z 16 grudnia 2013 r., Starosta orzekł o sprostowaniu opisowej i graficznej części operatu ewidencji gruntów prowadzonego dla obrębu [...], gmina [...] w ten sposób, że działka nr 98/2 o powierzchni 0,0185 ha, stanowiąca własność Państwa B. i J. K., w skład której wchodzą następujące rodzaje użytków: drogi - dr o pow. 0,0185 ha otrzymuje następujące oznaczenie użytków: grunty orne - RVI o pow. 0,0185 ha, ogólna powierzchnia działki pozostaje bez zmian i wynosi 0,0185 ha. Pismem z 2 października 2018 r., skierowanym do Kolegium, a następnie przekazanym według właściwości Inspektorowi, Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji aktualizacyjnej, podnosząc iż decyzja ta doprowadziła do pozbawienia dojazdu do innych nieruchomości zabudowanych, w tym nieruchomości Skarżącej. Decyzją z 1 lutego 2019 r. Inspektor orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji aktualizacyjnej Starosty. Pismem z 14 lutego 2019 r. Skarżąca wniosła do Geodety odwołanie od decyzji Inspektora. Zaskarżoną decyzją Geodeta rozpoznał odwołanie od decyzji Inspektora, reformując tę decyzję w sposób wskazany na wstępie. Uzasadniając ww. rozstrzygniecie Geodeta wskazał w szczególności, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest nowym postępowaniem w sprawie. Z tego względu, na gruncie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") krąg podmiotów uznanych przez organ za strony w postępowaniu zwykłym nie przesądza o zakresie podmiotowym postępowania nieważnościowego. Określając strony takiego postępowania, organ nadzoru obowiązany jest wziąć pod uwagę zasadniczy przedmiot postępowania, w którym wydana została weryfikowana decyzja. W oparciu o przepisy prawa materialnego, winien ustalić czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy ukształtowany decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym stosunek prawny, a następnie, czy podmioty te mają interes prawny w weryfikacji tej decyzji, w trybie określonym przepisami art. 156- 159 k.p.a. W postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji wydanej w przedmiocie zmiany użytków gruntowych stronami są właściciele nieruchomości objętej taką decyzją, a w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli – osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101, dalej: "p.g.i.k."). Skutki wzruszenia decyzji wydanej w tym przedmiocie dotyczą sfery praw i obowiązków tylko właścicieli lub, w przypadku niemożności ich ustalenia, władających nieruchomością objętą taką decyzją. Dalej Geodeta wskazał, że jak wynika z akt sprawy, właścicielami działki objętej decyzją Starosty zarówno w dniu wydania tej decyzji, jak i w dniu wydania decyzji Inspektora, były inne podmioty niż Skarżąca. Skarżąca nie była zatem i nie jest właścicielem lub władającą tą działką ewidencyjną. Skarżąca powołuje się na to, że decyzja Starosty pozbawiła dojazdu do drogi publicznej innych nieruchomości zabudowanych, w tym nieruchomości Skarżącej. O ile okoliczność ta stanowi o interesie faktycznym Skarżącej, o tyle nie stanowi o jej interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżąca nie posiada zatem interesu prawnego lub obowiązku dającego jej podstawę do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Brak bowiem podstaw do zakładania, że ewentualne uchylenie, zmiana lub wyeliminowanie ww. decyzji z obrotu prawnego w zakresie działki, której Skarżąca nie jest właścicielem, wpłynie na jej sytuację prawną. Tym samym, w ocenie Geodety, wnioskodawcą w niniejszej sprawie jest podmiot, nie posiadający w niej czynnej legitymacji prawnej. Postępowanie to stało się zatem bezprzedmiotowe, wywołując konieczność uchylenia decyzji Inspektora i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję do Sądu I instancji wniosła Skarżąca. Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1417/19 - Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę. Zdaniem Sądu I instancji, trafnie przyjął Geodeta, rozpatrując odwołanie od decyzji Inspektora, rozpatrującej (w następstwie uznania skuteczności ww. wniosku) żądanie Skarżącej co do meritum (tj. dokonującej oceny ważności decyzji w świetle kryteriów ustalonych w art. 157 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a.), iż na przeszkodzie do wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącej stoi brak po jej stronie wymaganego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zreformowanie w tej sytuacji decyzji Inspektora na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. jej uchylenie i orzeczenie przez Geodetę o umorzeniu wszczętego postępowania organu I instancji, tak jak to uczynił w zaskarżonej decyzji Geodeta, było konieczne. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie przyjąć należy, iż o ile w sprawie występuje oczywisty brak interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania nadzorczego, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia takiego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Gdy brak przymiotu strony nie jest natomiast oczywisty, postępowanie nieważnościowe powinno być wszczęte stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., a szczegółowa weryfikacja interesu prawnego strony następować już w ramach postępowania rozpoznawczego. Zweryfikowanie tego interesu w sposób dla wnioskodawcy negatywny będzie równoznaczne ze stwierdzeniem bezprzedmiotowości wszczętego postępowania, pociągającej za sobą konieczność jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Dalej Sąd I instancji podał, że w myśl art. 28 k.p.a. przesłanką decydującą o możliwości przypisania konkretnemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym jest to, czy ma on interes prawny warunkujący udział w tym postępowaniu, którego wszczęcia się domaga, lub to, czy postępowanie wszczęte z urzędu lub na wniosek innej osoby dotyczy jego interesu prawnego. Zdaniem Sądu I instancji, Skarżącej nie przysługują do nieruchomości objętej decyzją Starosty żadne prawa rzeczowe, czy też jakiekolwiek inne, podlegające ujawnieniu w ewidencji (okoliczność ta jest bezsporna m.in. w świetle jednoznacznego oświadczenia pełnomocniczki Skarżącej na rozprawie przed Sądem, iż ani w rejestrze gruntów, ani w księdze wieczystej prowadzonej dla działki objętej decyzją aktualizacyjną, nie są ujawnione żadne prawa Skarżącej do tej działki). W ocenie Sądu I instancji, jako całkowicie nierelewantne dla wyniku sprawy należy uznać twierdzenia Skarżącej, iż posiada ona status osoby władającego działką objętą decyzją Starosty. Odnotować zdaniem Sądu I instancji, w tym kontekście należy (abstrahując w tym miejscu od oceny ww. twierdzeń), iż w myśl art. 20 ust.2 pkt 1 p.g.i.k. w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W sytuacji, w której działka objęta decyzją Starosty nie stanowi: (-) własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (co na rozprawie również przyznała pełnomocniczka Skarżącej), (-) gruntu, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - kwestia, czy Skarżąca jest osobą władającą przedmiotową działką, czy też nie, nie ma znaczenia w sprawie. Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu I instancji, stwierdzić należy, iż wywodzenie ww. władania jako skutku przywołanej w skardze decyzji z 1977 r., wydanej na podstawie art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych, nie znajduje przekonującego uzasadnienia. W pierwszej kolejności należy podkreślić, zdaniem Sadu I instancji, niekonsekwencję wnioskowania w tym zakresie, polegającą na jednoczesnym przyjmowaniu przez Skarżącą, iż: (-) decyzją z 1977 r. ustanowiono na rzecz Skarżącej władanie oraz (-) przedmiotowa działka stanowi drogę publiczną, jako wywłaszczona na ten cel na własność Skarbu Państwa właśnie na podstawie ww. decyzji z 1977 r. W ocenie Sądu I instancji, skutki te wzajemnie się wykluczają. Jednocześnie wywodzenie przez Skarżącą jakichkolwiek skutków z decyzji z 1977 r., nieodzwierciedlonych w księdze wieczystej nieruchomości, nie znajduje podstaw. Zdaniem Sądu I instancji, ewidencja gruntów i budynków jest tylko zbiorem informacji odzwierciedlającym aktualny stan prawny danej nieruchomości. Rejestruje ona stan prawny zaistniały uprzednio, ale w żadnym wypadku stanu prawnego nie tworzy. Nie rozstrzyga także sporów o prawa do gruntów, ani żadnych kwestii spornych związanych z ustaleniem tytułu własności. Stąd też, poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji, nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma więc charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Dalej Sąd I instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż z samego, funkcjonującego dotychczas wpisu w ewidencji gruntów o istnieniu na działce Skarżącej użytku drogowego, będącego co do zasady stwierdzeniem stanu faktycznego, nie zaś prawnego, nie można traktować jako źródła uprawnienia Skarżącej do korzystania z tej działki jako drogi dojazdowej, a tym samym usunięcia tego wpisu jako odebrania przedmiotowego prawa. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że decyzja aktualizacyjna Starosty nie wywołała żadnych skutków w sferze praw i obowiązków Skarżącej, co oznacza niewystąpienie w sprawie - w kontekście Skarżącej - przesłanek z art. 28 k.p.a., warunkujących dopuszczalność uznania jej ze stronę postępowania. Uznanie w tej sytuacji przez Geodetę, iż postępowanie nadzorcze, wszczęte przez organ I instancji z wniosku Skarżącej, stało się bezprzedmiotowe, było słuszne. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że wbrew ocenie skargi w sprawie nie doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius, ustanowionego w art. 139 k.p.a., co do zasady uniemożliwiającego organowi odwoławczemu rozpoznanie odwołania na niekorzyść strony odwołującej się. O ile faktem jest, iż decyzja odwoławcza, stwierdzająca brak prawnej możliwości prowadzenia postępowania nadzorczego na wniosek Skarżącej, istotnie stanowi regres w sytuacji prawnej Skarżącej w porównaniu z decyzją Inspektora, który nie kwestionując podmiotowości procesowej Skarżącej, wdał się w meritum sprawy, o tyle takie działanie organ odwoławczego mieści się w granicach przewidzianego również w art. 139 k.p.a. odstępstwa od zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości. W uzasadnieniu wskazała na błąd w ustaleniu, iż właścicielami działki 98/2 są B. i J. K. Kwestionuje ich status jako właścicieli działki nr 98/2, twierdząc, iż stan księgi wieczystej nie odzwierciedla rzeczywistego stanu prawnego. Wskazała, że prowadzący postępowanie organ administracji miał dostęp do zbioru dokumentów księgi wieczystej, z czego nie skorzystał, a z którego wynika, że ww. zostali wpisani jako właściciele działki 98/2 jedynie na podstawie decyzji Starosty, a nie na podstawie aktu notarialnego - przeniesienia własności z 3 lutego 1981 r., z którego wynika, że przedmiotem umowy sprzedaży była jedynie część działki 98, gdyż druga część (po wydzieleniu działki 98/1 i 98/2) została przekazana Skarbowi Państwa na mocy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z 1 sierpnia 1977 r. Podniosła, że aktualnie, z uwagi na częściowe niewykonanie decyzji z 1977 r. - Starosta wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o ujawnienie treści decyzji z 1977 r. w księgach wieczystych – w odniesieniu do działek nr 98/1 i 98/2, co prowadzi do wpisania Skarbu Państwa jako właściciela spornych działek. Wobec powyższego Skarżąca będąc użytkownikiem spornej drogi stanowiącej własność Skarbu Państwa posiada zarówno interes faktyczny, jak i prawny w sprawie unieważnienia decyzji sprzecznej z uprzednio wydaną i dalej funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją z 1 sierpnia 1977 r., na mocy której Skarb Państwa stał się właścicielem spornej drogi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis art. 176 § 1 p.p.s.a. podaje elementy składowe skargi kasacyjnej, wymieniając kolejno: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części (pkt 1); przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (pkt 2); wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (pkt 3). Poza powyższymi wymaganiami skarga kasacyjna powinna czynić także zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.). Z treści art. 177a w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie są elementami konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej i ich brak skutkuje jej odrzuceniem, bez uprzedniego wzywania do usunięcia któregoś z tych braków. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż powyższe elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej stanowią o jej istocie i nie sposób przyjąć, że w razie ich pominięcia mamy wciąż do czynienia ze skargą kasacyjną (zob. B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, uwagi do art. 177a; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1156/05, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Nie ulega wątpliwości, iż stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię albo niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przytoczenie podstaw kasacyjnych, o którym stanowi art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., oznacza wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, który, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Nie wystarczy natomiast ograniczenie się tylko do przytoczenia przepisu stanowiącego podstawę kasacji, konieczne jest także sprecyzowanie: do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło zaskarżonym wyrokiem i na czym ono polegało. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej pozostaje wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja przepisów uznawanych za naruszone, a w odniesieniu do przepisów postępowania, wyjaśnienie dodatkowo istotnego wpływu dostrzeżonego naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 208/04; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 306/08, źródło CBOSA). Nie stanowi natomiast przytoczenia podstawy kasacyjnej przeświadczenie skarżącego, że wydane orzeczenie było krzywdzące i rażąco naruszało bliżej nieokreślone prawo (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 194/04, źródło CBOSA). Skarga kasacyjna winna bowiem być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, a konieczny w tym zakresie rygoryzm prawny służy ustaleniu w sposób niebudzący wątpliwości zakresu rozpoznania sprawy w postępowaniu kasacyjnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2004 r., sygn. akt FSK 258/04; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 356/04, źródło CBOSA). Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 410/20, źródło CBOSA). Po upływie terminu określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie posiada prawo do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Natomiast zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych dokonane po wyznaczonym w przepisie tym terminie skutkuje pozostawieniem ich poza zakresem merytorycznej kontroli (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3138/18, źródło CBOSA). Ponadto należy dostrzec, iż Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi m.in. przez przywołane podstawy kasacyjne (art. 183 § 1 w zw. z art. 176 § 1 p.p.s.a.), nie może rozpoznawać sprawy domyślając się jedynie intencji autora skargi kasacyjnej. Brak zatem elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej uniemożliwia rozpoznanie sprawy w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna obarczona tego rodzaju wadą pozostaje niedopuszczalna i podlega odrzuceniu a limine (art. 177a w zw. z art. 178 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna, w której nie przytoczono jej podstaw rozumianych jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, opublikowana w ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1), podlega odrzuceniu na podstawie art. 178 p.p.s.a. i jako niedopuszczalna, bez wezwania do uzupełnienia jej braków na podstawie art. 177a tej ustawy (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I FSK 1141/21, źródło CBOSA). Mając na uwadze, iż badana skarga kasacyjna, mimo nieprzytoczenia w niej podstaw kasacyjnych, a więc w sytuacji braku elementu konstrukcyjnego, o którym stanowi art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 177a p.p.s.a., nie została odrzucona przez Sąd I instancji, konieczne stało się jej odrzucenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.