I OSK 1530/21

Dnia 11 maja 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1754/19 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 września 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 1754/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę A. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] listopada 1986 r. nr [...] uchylającej decyzję Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic m. [...] Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1986 r. nr [...] i ustalającej odszkodowanie za przejętą na rzecz Państwa część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki o numerach ewidencyjnych: [...], o łącznej powierzchni [...] m2. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. S. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. prawa materialnego, to jest: a) § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstwa rolnych - poprzez jego niezastosowanie, b) (cyt.): "art. 59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości" - poprzez jego błędną wykładnię, c) art. 2 Konstytucji - poprzez jego niezastosowanie polegające na pozbawieniu skarżącego możliwości ochrony swoich praw, które zostały naruszone w wyniku błędów sądów oraz organów administracyjnych na płaszczyźnie interpretacji prawa; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 190 p.p.s.a. - poprzez nieuzasadnione pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wytycznych oraz odstąpienie od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w dniu 28 marca 2018 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2283/17, b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez przyjęcie, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego winna skutkować uznaniem, że wydanie decyzji z dnia [...] listopada 1986 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji powinno doprowadzić do stwierdzenia jej nieważności; c) art 3 § 1 i art 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. - poprzez nieuzasadnione pominięcie przez organ wytycznych oraz odstąpienie od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w dniu 28 marca 2018 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2283/17, d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art 8 k.p.a. i art 2 Konstytucji RP -poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz demokratycznego państwa prawa, polegające na wydaniu odmiennej decyzji w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, prowadzeniu postępowania i rozstrzygnięciu sprawy z pominięciem wymogu praworządności i sprawiedliwości; e) art 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w tym niepoinformowania o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami postępowania, f) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji, g) art. 3 § 1 i art 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art 12, art. 35 § 1, 2, 3, art. 36 w zw. z art. 37 § 1 i art. 8 k.p.a. - poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach, nieuzasadnione przedłużanie terminów załatwienia sprawy oraz nieuprawnione odstąpienie od obowiązku informowania strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, h) art. 3 i art 145 § 1 pkt 1 lite) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. - poprzez naruszenie przez organ przepisów prawa w toku prowadzonego postępowania. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosił (cyt.): "o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] listopada 1986 r., znak [...] względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie" – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wnosił o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te nie były uzasadnione a przede wszystkim nie zostały one w pełni prawidłowo sformułowane. Z uwagi zaś na wyżej wskazany zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To zaś oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny. W skardze kasacyjnej należy zatem wskazać konkretny przepis prawa który - zdaniem autora skargi - został naruszony a co m. in. polega na prawidłowym oznaczeniu właściwej jednostki redakcyjnej danego artykułu (paragrafu czy ustępu). Ponadto w skardze kasacyjnej trzeba podać akt prawny, w którym przepis ten się znajduje łącznie z miejscem jego publikacji. W niniejszej natomiast skardze kasacyjnej – jej autor - ani nie wskazał dokładnie zaskarżonych przepisów prawa materialnego, ani też nie podał miejsca publikacji aktów, w których przepisy te się znajdują, choć zarówno ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstwa rolnych, były wielokrotnie nowelizowane. Poza tym, nie w pełni zrozumiałe były także wnioski kasacyjne. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu trzeba, iż uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną merytorycznie, Naczelny Sąd Administracyjny może albo uchylić zaskarżony wyrok sądu wojewódzkiego i sprawę przekazać temuż sądowi do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.), albo może uchylić wyrok sądu I instancji i rozpoznać skargę (art. 188 p.p.s.a.). W tym ostatnim przypadku zatem, w sytuacji, gdy skarga została wniesiona na decyzję administracyjną, Naczelny Sąd Administracyjny wydaje wyrok na podstawie albo art. 151 p.p.s.a. (gdy oddala skargę), albo art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a. (gdy skargę uwzględnia). W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości (jak wnosił o to autor skargi kasacyjnej) jednoczesnego "uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu". Nie ma też możliwości zmiany zaskarżonego wyroku w ten sposób, aby stwierdzić jedynie nieważność decyzji administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego. Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku A. S. z dnia 26 listopada 2012 r. (doprecyzowanego pismem z dnia 20 sierpnia 2013 r.) o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] listopada 1986 r. nr [...] uchylającej decyzję Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic m. [...] Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1986 r. nr [...] i ustalającej odszkodowanie za przejętą na rzecz Państwa część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki o numerach ewidencyjnych: [...], o łącznej powierzchni [...] m2. Wniosek ten, wskazaną na wstępie decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], został załatwiony odmownie a skargę A. S. na w/w decyzję Sąd Wojewódzki oddalił. Istotne przy tym było, że zarówno decyzja Ministra z dnia [...] czerwca 2019 r., jak i zaskarżony wyrok, zostały wydane w ramach związania, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. Orzekając bowiem pierwotnie w przedmiocie tego wniosku, Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] listopada 1986 r., zaś Minister Infrastruktury i Budownictwa, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], utrzymał tę decyzję w mocy. Wyrokiem natomiast z dnia 27 stycznia 2017 r.( sygn. akt IV SA/Wa 2468/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na tę ostatnią decyzję. Rozpatrując jednak skargę kasacyjną od w/w wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 28 marca 2018 r. (sygn. akt I OSK 2283/17) uchylił wyrok Sądu Wojewódzkiego oraz obie decyzje organu nadzoru, udzielając jednocześnie wytycznych, wiążących zarówno Ministra jak i Sąd Wojewódzki – w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. - przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaskarżoną aktualnie do Sądu Wojewódzkiego decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju po raz kolejny odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] listopada 1986 r. a Sąd Wojewódzki, jak wspomniano, ponownie skargę A. S. oddalił. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący w skardze kasacyjnej twierdził, że zaskarżony wyrok narusza i to w sposób istotny takie przepisy postępowania jak: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., art 3 § 1 i art 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art 8 k.p.a. i art 2 Konstytucji RP a także art 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art 12, art. 35 § 1, 2, 3, art. 36 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. W ocenie składu orzekającego, stanowiska tego nie można jednak podzielić. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma zatem jedynie charakter ustrojowy. Wydanie zaś wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Zważyć bowiem należy, że w/w przepis zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych a nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji albo, że jej ocenę oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Oparcie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., zamiast na postulowanym przez skarżącego art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., uwarunkowane było jedynie oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji. Nieuzasadnione było także twierdzenie, iż Sąd Wojewódzki nie wziął pod uwagę, że postępowanie administracyjne było w tym przypadku prowadzone w sposób przewlekły a zatem, że było prowadzone z naruszeniem: art. 7, art 12, art. 35 § 1, 2, 3, art. 36 w zw. z art. 37 § 1 i art. 8 k.p.a. Jak słusznie bowiem wyjaśnił tę kwestię Sąd Wojewódzki, przedmiotem kontroli Sądu była w tym przypadku decyzja Ministra z [...] czerwca 2019 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z [...] listopada 1986 r. a nie przewlekłość postępowania, zarzucona organowi przez skarżącego w innej sprawie, to jest w sprawie o sygnaturze akt I SAB/Wa 256/19, a która została zakończona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 4 września 2019 r. W związku z tym, kwestia naruszenia przez organ w/w przepisów procedury administracyjnej, w niniejszej sprawie nie miała cechy istotnego naruszenia prawa, wymaganej dla podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nietrafnie również skarżący zarzucał, że w toku postępowania administracyjnego organ naruszył w sposób istotny art. 10 § 1 k.p.a., pozbawiając go czynnego udziału w tym postępowaniu. Skarżący bowiem – jak wynika z treści akt administracyjnych - w postępowaniu, wywołanym jego wnioskiem z dnia 26 listopada 2012 r., brał cały czas aktywny udział. Okoliczność, że w rozpoznawanej sprawie były z jego inicjatywy wydawane kilkakrotnie decyzje administracyjne oraz dwukrotnie wypowiadał się Sąd Wojewódzki a obecnie również po raz drugi wypowiada się w tej sprawie także Naczelny Sąd Administracyjny, jest tego ewidentnym dowodem. Fakty te świadczą zatem o tym, iż strona miała w pełni możliwość realizować w niniejszym postępowaniu przysługujące jej prawa, w tym także w zakresie swobodnej wypowiedzi. W treści skargi kasacyjnej nie wskazano także, na jaki temat skarżący chciałby jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji się wypowiedzieć i jaki wpływ brak tej wypowiedzi miał – jego zdaniem – na treść rozstrzygnięcia. Nieuprawnione było także twierdzenie, iż Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, iż wydając aktualnie decyzję, organ naruszył art 8 k.p.a. i art 2 Konstytucji RP bo w tożsamym stanie faktycznym i prawnym wydał odmienną decyzję. Wskazywane w skardze do Sądu Wojewódzkiego decyzje z dnia [...] kwietnia 2012 r. i z dnia [...] czerwca 2014 r., dotyczące stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń wspólnego dla wszystkich dzielnic m. [...] Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1986 r., wydanych w odniesieniu do dwóch sąsiednich (w stosunku do przedmiotowych) działek, zostały wydane przez Wojewodę [...] a nie przez Ministra. Minister zaś - jak słusznie podkreślił Sąd Wojewódzki - we wszystkich prowadzonych przez siebie sprawach administracyjnych, to jest zarówno w trybie nadzorczym, jak i odwoławczym, a których przedmiotem była ocena decyzji odszkodowawczych, wydanych przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla wszystkich dzielnic m. [...]-[...] - w trybie art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przyjmował, że organ administracyjny przy ustaleniu odszkodowania stosował § 5 uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1985 r. nr [...]w sprawie określenia zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczane grunty nie stanowiące własności państwowej oraz ustalania cen za grunty państwowe oddawane w użytkowanie, zarząd, użytkowanie wieczyste lub sprzedawane, położone na terenie województwa [...] – Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 1, poz. 2 (dotyczący gruntów rolnych i leśnych, których łączny obszar przekraczał 0,5 ha) a nie § 6 w/w uchwały (odnoszącego się do zasad ustalania odszkodowania za grunty niewymienione w § 5, stanowiące odrębne nieruchomości lub ich części, których łączny obszar nie przekraczał 0,5 ha). To organ wojewódzki natomiast we wspomnianych wyżej decyzjach zastosował ten ostatni przepis. Ponadto istotny w tym zakresie był przy tym fakt, że w w/w uchwale nie zostało w ogóle określone, w jaki sposób należało ustalić odszkodowanie za grunt rolny i leśny o powierzchni do 0,5 ha oraz za grunt o innym przeznaczeniu o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. Wspomniana uchwała zawierała bowiem lukę prawną dotyczącą gruntów o innej powierzchni niż określona w jej przepisach a taka sytuacja dotyczyła spornej nieruchomości. Z jednej bowiem strony nieruchomość ta została zakwalifikowana jako nieruchomość rolna a z drugiej strony - jej obszar nie przekraczał 0,5 ha. Z tego też powodu – jak podkreślał organ - w aktualnie prowadzonych postępowaniach nadzorczych, dotyczących decyzji wydanych na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zarówno organy I jak i II instancji nie stwierdzają już nieważności decyzji odszkodowawczych, mając na uwadze niejednolitość wykładni pojęcia "grunty rolne i leśne" oraz wątpliwości interpretacyjne dotyczące zastosowania § 5 i § 6 w/w uchwały z dnia [...] grudnia 1985 r. W rezultacie, w tej sytuacji należało więc uznać, że to nie zaskarżona decyzja Ministra z dnia [...] czerwca 2019 r. a wspomniane w skardze dwie decyzje Wojewody, w których przyjęto jedną z możliwych interpretacji przepisów powyższej uchwały, stanowiły wyjątek w orzecznictwie organów administracji publicznej. Z tej zatem przyczyny nie można było twierdzić, że zaskarżona decyzja w sposób istotny naruszała wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli (zwanej inaczej zasadą utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw) czy art. 2 Konstytucji RP odnoszący się również do zasady pewności prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, nie można także zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Podkreślić bowiem należy, że ponieważ zaskarżona obecnie decyzja została wydana po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzednio wydanych decyzji odmownych to obecnie orzekający organ (z tego powodu, iż aktualnie wydał decyzję również nie uwzględniającą wniosku strony) tym razem bardzo szczegółowo i rzetelnie uzasadnił swoje obecne rozstrzygnięcie. Okoliczność zaś, że nie było ono satysfakcjonujące dla skarżącego, nie oznaczało jeszcze, że w toku postępowania doszło do naruszenia art. 11 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów opartych na przepisach: "art. 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 2 ) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." oraz art. 3 § 1i art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 6 k.p.a." a także art. 190 p.p.s.a., wypada zauważyć, że nie były one w ogóle w pełni zrozumiałe. Zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. autor skargi kasacyjnej tłumaczył naruszeniem przez organ (cyt.): " przepisów prawa w toku prowadzonego postępowania". Argumentacja ta jest jednak tak ogólna, że nie wiadomo, jakie przepisy prawa – zdaniem skarżącego – organ naruszył. Jeśli zaś przyjąć, że zarzut ten odnosił się do tych przepisów proceduralnych, które zostały w skardze kasacyjnej wymienione, to jak z powyższego wynika, zarzut ten nie był usprawiedliwiony. W kwestii zarzutu opartego na przepisach (cyt.): "art. 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." wyjaśnić należy, iż przepis zawarty w art. 156 § 1 pkt 2 k.p., zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, choć jest zawarty w ustawie generalnie procesowej (kodeksie postępowania administracyjnego) ma jednak charakter prawnomaterialny. Z tej więc przyczyny zarzut kasacyjny formułowany w sprawie dotyczącej decyzji wydanej w trybie nieważnościowym, oparty na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie powinien być powoływany w skardze kasacyjnej jako zarzut procesowy, a winien być wskazany w powiązaniu z odpowiednim przepisem prawa materialnego, czyli jako zarzut prawnomaterialny. Zarzut polegający na rażącym naruszeniu prawa musi bowiem precyzować jakie prawo (jaki przepis) został – zdaniem skarżącego kasacyjnie – w tym wypadku rażąco naruszony. Innymi słowy, nie można zarzucać Sądowi I instancji, że wadliwe uznał, iż w rozpatrywanej sprawie (cyt.): "nie doszło do rażącego naruszenia prawa" w sytuacji, w której prawo to jest niedookreślone. Nie bardzo też wiadomo, dlaczego – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zaskarżony wyrok miałby naruszać art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił w żaden sposób, dlaczego zaskarżona decyzja, czyli decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] winna podlegać stwierdzeniu nieważności. Takiego wniosku nie zawarto też we wnioskach kasacyjnych, wnosząc jedynie o "uchylenie" zaskarżonej decyzji (a nie o jej stwierdzenie nieważności). Przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy zaś decyzji zaskarżonej do sądu a nie decyzji kontrolowanej w trybie nadzorczym. Co do zasady wadliwym było także twierdzenie, iż Sąd Wojewódzki mógł naruszyć art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. (...)". Jak zatem z treści powyższego przepisu wynika, odnosi się on do sytuacji, w której Sąd Kasacyjny - orzekając w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. - uchylił wyrok sądu wojewódzkiego i przekazał temuż sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Tymczasem wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r. (sygn. akt I OSK 2283/17) – jak wynika z jego treści - był wyrokiem wydanym na podstawie art. 188 p.p.s.a. Wyrok ten uchylał bowiem zarówno wyrok Sądu Wojewódzkiego jak i obie decyzje wydane przez organ nadzoru. Do takiego zatem wyroku art. 190 p.p.s.a. nie mógł mieć w ogóle zastosowania. Miał natomiast zastosowanie art. 153 p.p.s.a. W myśl tego ostatniego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, a pogląd ten podziela również skład orzekający, Minister zastosował się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku z dnia 28 marca 2018 r. (sygn. akt I OSK 2283/17). Uchylając, poprzedni wyrok Sądu Wojewódzkiego (wyrok z dnia 27 stycznia 2017 r.) i decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r., Naczelny Sąd Administracyjny choć podzielił przyjęte przez organy i Sąd I instancji stanowisko, że niejednolitość wykładni przepisów, będących podstawą orzekania organów administracyjnych, nie powinna być oceniana jako rażące naruszenie prawa, to jednak uznał, że w tym przypadku nie był to argument wystarczający z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawa i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył bowiem, iż skarżący wskazywał, że w obrocie prawnym pozostają ostateczne decyzje Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. i z dnia [...] czerwca 2014 r., które stwierdzały nieważność decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla Wszystkich dzielnic m. [...] Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1986 r. o ustaleniu odszkodowania w oparciu o art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości za działki przejęte przez Państwo pod ulice. W ocenie Sądu Kasacyjnego, doszło zatem do sytuacji, w której w tożsamym stanie faktycznym i prawnym organ nadzoru wydał decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, choć w obrocie prawnym funkcjonowały ostateczne decyzje orangu wojewódzkiego stwierdzające nieważność innych, podobnych decyzji, a co nie da się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy administracji mogą zmieniać pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach, ale muszą taką zmianę dokładnie uzasadnić. Dlatego też – jak kontynuował Naczelny Sąd Administracyjny - zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. W związku z powyższym, rozpatrując ponownie sprawę, Minister dokonał aktualnie analizy przywoływanych przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2012 r. i z dnia [...] czerwca 2014 r., a które – jak wyżej to nadmieniono - stwierdzały nieważność decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic m. [...] Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1986 r. o ustaleniu odszkodowania - w oparciu o art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - za działki sąsiadujące z działkami skarżącego. Wyjaśnił przy tym, iż jakkolwiek decyzje Wojewody z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz z dnia [...] czerwca 2014 r. stwierdzały nieważność decyzji o ustaleniu odszkodowania w oparciu o art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości za działki przejęte przez Państwo pod ulice, to jednak - w ocenie organu wojewódzkiego - przesłanką stwierdzenia nieważności ww. decyzji było błędne zastosowanie § 5 uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1985 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1986 r. Nr 1, poz. 2), nie zaś błędna kwalifikacja gruntu. Ponadto, jak podkreślił Minister, w aktualnie prowadzonych postępowaniach, dotyczących oceny legalności decyzji odszkodowawczych, wydanych na podstawie art. 59 ust. 2 w/w ustawy, zarówno organy pierwszej, jak i drugiej instancji nie stwierdzają już nieważności decyzji odszkodowawczych w postępowaniach prowadzonych z innych wniosków, ze względu na niejednolitość wykładni pojęcia "grunty rolne i leśne" oraz wątpliwości interpretacyjne, dotyczące zastosowania § 5 zamiast § 6 uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z [...] grudnia 1985 r. W tej sytuacji - w ocenie Ministra - dwa rozstrzygnięcia Wojewody, stwierdzające nieważność decyzji odszkodowawczych, w których przyjęto jedną z możliwych interpretacji obowiązujących ówcześnie przepisów, nie mogło przesądzać o rażącym naruszeniu prawa w analizowanym stanie faktycznym. Poza tym, jak akcentował Minister, pogląd wyrażony w decyzjach Wojewody z dnia [...] kwietnia 2012 r. i z dnia [...] czerwca 2014 r., jakoby w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć § 6 w/w uchwały, nie mógł prowadzić do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, bowiem – jak wyżej wspomniano - we wszystkich sprawach administracyjnych prowadzonych przez Ministra w trybie nadzorczym, jak i odwoławczym, których przedmiotem była ocena decyzji odszkodowawczych wydanych przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla wszystkich dzielnic m. [...] w trybie art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, organ administracyjny przy ustaleniu odszkodowania stosował § 5 uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z [...] grudnia 1985 r. Zwrócić też należy uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że podstawą ustalenia odszkodowania był szacunek z dnia 30 października 1986 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, a z którego wynikało, że przy jego sporządzeniu zastosowanie znajdował § 5 uchwały z [...] grudnia 1985 r. Z Kolei kwestia ustalenia odszkodowania na podstawie § 6 ust. 1-2 tej uchwały była przedmiotem oceny organów odwoławczych w sprawach, w których strony kwestionowały zasadność zastosowania § 5 uchwały. Jak wynikało zaś z dołączonej do akt sprawy decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] października 1986 r. nr [...], organ odwoławczy uznał za niezasadne oparcie rozstrzygnięcia na § 6 ust. 1-2 uchwały z dnia [...] grudnia 1985 r., ponieważ odszkodowanie za grunty rolne, których łączny obszar przekraczał 0,5 ha ustalało się tak jak za grunty orne według obowiązującej w dniu orzekania ceny 1q żyta z uprawy kontraktacyjnej, pomnożonej przez stawki szacunkowe 1 ha gruntów zaliczonych do odpowiedniej klasy w II okręgu podatkowym, określone w zarządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (MP Nr 23, poz. 205, zm. i MP z 1985 r. Nr 9, poz. 80), powiększone do piętnastokrotnej wysokości, a następnie jeszcze raz zwiększone o 50% z tytułu położenia gruntu w mieście. Minister podkreślił również, że skarżący nie wykazał, aby zastosowanie § 5 uchwały z dnia [...] grudnia 1985 r., zamiast § 6, miało w jego przypadku wpływ na przyznaną kwotę odszkodowania. Skarżący po podwyższeniu odszkodowania przez organ odwoławczy nie złożył bowiem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił dopiero po 33 latach od dnia wydania decyzji odszkodowawczej. Ostatecznie więc powyższa analiza przepisów prawnych oraz szczegółowa ocena stanu faktycznego sprawy legła u podstaw stanowiska organu, że wątpliwości interpretacyjne, dotyczące zastosowania § 5 lub § 6 uchwały z dnia [...] grudnia 1985 r. nie mogły w tym przypadku prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1986 r. Podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie mogło stanowić bowiem naruszenie przepisu, który budził wątpliwości interpretacyjne. Tym samym nie doszło zatem do ewidentnego i rażącego naruszenia prawa, a tylko takie mogłoby być brane pod uwagę podczas kontroli decyzji z [...] listopada 1986 r. w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem składu orzekającego, w zaistniałej sytuacji, skoro w wyroku z dnia 28 marca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że (cyt.): "Oczywiście jednolicie w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rozstrzygnięcia organów administracji podjęte na podstawie przepisów, których wykładnia nie była jednolita, nie powinny być oceniane jako wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdy okaże się, że późniejsza praktyka rozumienia danego przepisu była odmienna – a tak stało się przecież z ocenianym art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (...)" a uchylenie wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia 27 stycznia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2468/16) było motywowane jedynie brakiem właściwego uzasadnienia rozstrzygnięcia odmiennego (od rozstrzygnięć zawartych w dwóch decyzjach wydanych przez Wojewodę [...]), to należało uznać, że oddalenie skargi A. S. przez Sąd Wojewódzki na aktualną (wprawdzie również odmowną, ale zawierającą wszechstronne wyjaśnienie powodów takiego rozstrzygnięcia) decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], nie naruszało art. 153 p.p.s.a. Przechodząc do kwestii materialnoprawnych, wyjaśnić należy, iż jako zarzuty obrazy prawa materialnego skarżący wskazał na naruszenie (cyt.): "a) § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstwa rolnych - poprzez jego niezastosowanie, b) art. 59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - poprzez jego błędną wykładnię, c) art. 2 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie polegające na pozbawieniu skarżącego możliwości ochrony swoich praw, które zostały naruszone w wyniku błędów sądów oraz organów administracyjnych na płaszczyźnie interpretacji prawa". Jak wspomniano na wstępie zarzuty te w części nie były zasadne a w części nie były prawidłowo sformułowane. Ta ostatnia sytuacja dotyczy to zarówno zarzutu opartego na przepisie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz zarzutów odnoszących się do §1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. W dacie wydawania decyzji kontrolowanej w trybie nadzorczym, w/w ustawa gruntowa obowiązywała w wersji opublikowanej w Dzienniku Ustaw z 1985 r. Nr 22, poz. 99, zaś wskazany jako zarzut kasacyjny art. 59 tej ustawy dzielił się na 4 ustępy. Z tego powodu autor skargi kasacyjnej winien sprecyzować dokładnie, który z przepisów zawartych w art. 59 w/w ustawy czyni przedmiotem zaskarżenia. Natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstwa rolnych, w wersji opublikowanej w Dzienniku Ustaw z 1983 r. Nr 19, poz. 86 ze zm., zawierało § 1, który dzielił się na 4 ustępy, z których ust. 2 dzielił się na dalsze cztery punkty, zaś § 2 tego rozporządzenia składał się z 3 ustępów. Zaniechanie zatem właściwego określenia przepisów w/w ustawy i rozporządzenia, które zostały objęte zarzutami kasacyjnymi, zwalniało skład orzekający od obowiązku oceny tak sformułowanych zarzutów. Odnosząc się natomiast do zarzutu polegającego na naruszeniu (cyt.): "art. 2 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie polegające na pozbawieniu skarżącego możliwości ochrony swoich praw, które zostały naruszone w wyniku błędów sądów oraz organów administracyjnych na płaszczyźnie interpretacji prawa", należy stwierdzić, że zgodnie z zasadą wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W myśl natomiast art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przyjęcie zatem zasady, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady, który musi być interpretowany ściśle, a zatem, iż rażące naruszenie prawa może odnosić się jedynie do prawa oczywistego niebudzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych, nie może być uznane za pogląd błędny lub utożsamiane z uniemożliwieniem obrony praw strony. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mogła odnieść spodziewanego skutku i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.