I OSK 1557/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia del. WSA Jacek Fronczyk sędzia NSA Anna Lech (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 2 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 659/07 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 659/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], w przedmiocie statusu bezrobotnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Piszu, działając z upoważnienia Starosty, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001 z późn. zm.), po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty Powiatu z dnia [...] września 2004 r., uchylił własne decyzje: nr [...] z dnia [...] września 2004r. w przedmiocie uznania A. S. za osobę bezrobotną z dniem 2 września 2004r. i przyznania mu prawa do zasiłku od dnia 10 września 2004r. w wysokości 120% zasiłku określonego w art. 72 ust. 1 powołanej ustawy oraz decyzję nr [...] z dnia [...] września 2005r. o utracie przez A. S. prawa do zasiłku od dnia 10 września 2005r., z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania i jednocześnie orzekł o odmowie uznania A. S. za osobę bezrobotną od dnia 2 września 2004r. A. S. złożył odwołanie od tej decyzji zarzucając jej rażące naruszenie zasad ogólnych prawa procesowego określonych w art. 9 i 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie odwołującemu uczestniczenie w postępowaniu i złożenie wniosków dowodowych. Zastępca Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego w Olsztynie, działając z upoważnienia Wojewody, decyzją z dnia [...] marca 2007r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, iż A. S. od dnia rejestracji, tj. od 2 września 2004r. nie spełniał warunków uznania za osobę bezrobotną, a tym samym brak było przesłanek, o których stanowi art. 71 wskazanej ustawy, warunkujących wypłatę zasiłku dla bezrobotnych. Organ podkreślił, iż mimo, że A. S. korzystał w tym czasie z urlopu bezpłatnego, to stosunek pracy trwał nadal. Zaznaczył, iż zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, bezrobotnym może być osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Status bezrobotnego może zatem posiadać osoba, która nie jest zatrudniona, bez względu na to, czy faktycznie wykonuje czynności pracownika. Na tę decyzję A. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 659/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę A. S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2007 r., wskazał, że organy orzekające dokonały prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Sąd podkreślił, że status bezrobotnego może być przyznany jedynie osobie, wobec której spełnione zostaną łącznie wszystkie warunki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Brak którejkolwiek z wymienionych tam przesłanek obliguje właściwy organ do pozbawienia statusu bezrobotnego na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 wskazanej ustawy. Natomiast, ponieważ kwestie zatrudnienia regulują przepisy prawa pracy, zaistnienie przesłanki braku zatrudnienia musi być oceniane w zgodzie z przepisami kodeksu pracy. Zdaniem Sądu uprawniony jest zatem wniosek, iż ustawodawca używając w powołanym wyżej przepisie pojęcia "niezatrudniona" położył akcent na określenie charakteru stosunków, które łączą pracodawcę z pracownikiem. W ocenie Sądu, odmienne rozumienie treści tego pojęcia nie znajduje uzasadnienia w specyfice przepisów dotyczących zatrudnienia i bezrobocia, skoro one właśnie często odwołują się do regulacji zawartych w prawie pracy. Dlatego też należy uznać, iż dana osoba pozostaje w stosunku zatrudnienia w takich sytuacjach, w których przyjmuje się to na gruncie prawa pracy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 174 § 1 K.p., udzielenie przez pracodawcę urlopu bezpłatnego pracownikowi następuje na jego pisemny wniosek. Jest to w istocie umowa, w której pracodawca zobowiązuje się zwolnić pracownika z obowiązku wykonywania pracy przez określony czas, a pracownik rezygnuje z korzystania z prawa jej wykonywania w tym okresie. Dlatego też w okresie urlopu bezpłatnego następuje zawieszenie obowiązków stron stosunku pracy, mimo iż on sam trwa nadal, w związku z czym osoba korzystająca z urlopu bezpłatnego nie może uzyskać statusu bezrobotnego i korzystać ze związanych z tym uprawnień. Sąd wskazał, że głównym celem omawianej ustawy jest łagodzenie skutków bezrobocia, ale bezrobocia rozumianego jako niemożność nawiązania stosunku pracy. W takiej sytuacji nie znajduje się jednak osoba, która dobrowolnie korzysta z urlopu bezpłatnego. W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, na wystąpienie omawianej przesłanki nie mogą mieć wpływu podnoszone przez skarżącego okoliczności, iż korzystał z urlopu bezpłatnego w związku z pełnieniem funkcji radnego oraz, że spełniał inne warunki do przyznania statusu bezrobotnego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik A. S., radca prawny E. C., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie art. 141 § 4, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez pominięcie okoliczności, że skarżący przebywał na urlopie bezpłatnym udzielonym mu w dodatkowym miejscu pracy, w którym nie odprowadzano składek na ubezpieczenia społeczne i w związku z wykonywaniem tam pracy nie nabył prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz prawa do ubezpieczenia zdrowotnego, ani emerytalno-rentowego, nadto, że w momencie rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy nie poinformowano go, że przebywanie na urlopie bezpłatnym jest traktowane jako pozostawanie w zatrudnieniu; 2) naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 2 ust.1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2004r.,Nr 99, poz.1001 ze zm.) przez przyjęcie, że przebywanie na urlopie bezpłatnym udzielonym na podstawie art. 24b ust. 1-3 ustawy z dnia 8 marca 1990r.,o samorządzie gminnym (Dz.U.z 2001r.,Nr 142, poz. 1591 z pózn.zm) w związku z pełnieniem funkcji radnego jest jednoznaczne z pozostawaniem w zatrudnieniu w rozumieniu tych przepisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że głównym celem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest łagodzenie skutków bezrobocia rozumianego jako niemożność nawiązania stosunku pracy. Wskazano, że w niniejszej sprawie, skarżący przebywając na urlopie bezpłatnym w dodatkowym miejscu pracy (jako radny Rady Miejskiej w P.), utracił zatrudnienie w miejscu podstawowym, gdzie był zatrudniony od 1 stycznia 1999r. do 30 czerwca 2004r., to jest, w Ośrodku Kultury i Rekreacji w W. Po ustaniu stosunku pracy zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy, gdzie od 10 września 2002r., przyznano mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Był osobą zdolną i gotową do podjęcia pracy i nie pozostawał w zatrudnieniu. W związku z tym autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym wyroku pominął stan faktyczny przedmiotowej sprawy odmawiając skarżącemu statusu osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku w okresie od 10 września 2004r. do 10 września 2005r. Skarżący podniósł, że z art. 2 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że bezrobotnym jest osoba o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt.1 i 2 lit. a-g lub cudzoziemiec, członek rodziny obywatela polskiego, niezatradniona i nie wykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nie ucząca się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępująca do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej w systemie wieczorowo-zaocznym, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z takiego sformułowania przepisu należy wnioskować, że nie może to być osoba będąca pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, ani uzyskująca inne dochody z pracy zarobkowej, przy czym Kodeks pracy nie zawiera ekspessis verbis uniwersalnej definicji zatrudnienia. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego o sygn. akt II UKN 334/98, skarżący stwierdził, że można przyjąć, iż każdy pracownik pozostający w stosunku pracy jest "zatrudniony" w szerokim tego słowa znaczeniu, choć nie każdy pracę wykonuje, w konsekwencji czego nie każdy nie wykonujący pracy jest "zatrudnionym" tylko w węższym znaczeniu tego pojęcia. Podniesiono ponadto, że podczas rejestracji we wrześniu 2004 r., skarżący podpisując oświadczenie, że nie pozostaje w zatrudnieniu był przekonany, że oświadczenie to jest zgodne z prawdą. Powiatowy Urząd Pracy nie wymagał bowiem oświadczeń o pozostawaniu, bądź nie, na urlopie bezpłatnym. Podkreślono, że gdyby Powiatowy Urząd Pracy poinformował skarżącego o tym, że pozostawanie na urlopie bezpłatnym uniemożliwia rejestracje oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych, wówczas na pewno rozwiązałby istniejący w Urzędzie Miasta stosunek pracy, gdyż nie posiadał środków utrzymania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że jeśli skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 ustawy powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odwoławczy najpierw bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy, gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego. Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest zasadny. Stwierdzić bowiem należy, że do Sądu pierwszej instancji należało dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co też Sąd uczynił, dokonując prawidłowej oceny prawnej. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że motywy zaskarżonego wyroku odpowiadają wymogom określonym w art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie art. 151 w związku z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zaś z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Wskazać bowiem należy, że art. 145 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast co do naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że może się ono przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że definicja pojęcia osoby bezrobotnej ujęta w do art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawiera zwrotów niedookreślonych i nie pozostawia miejsca na dowolną ich interpretację. Stosownie bowiem do wskazanego przepisu, bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie (z wyjątkiem osób niepełnosprawnych), zarejestrowana w urzędzie pracy, jeżeli odpowiada pozostałym warunkom wymienionym w ustawie. Zatem brak zatrudnienia jest podstawowym kryterium uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Z przytoczonej definicji legalnej bezrobotnego wynika, że samo pozostawanie bez pracy nie może jeszcze determinować przynależności do grupy bezrobotnych. Posiadanie statusu bezrobotnego wyklucza zatem niespełnienie któregokolwiek z warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym podjęcie innej pracy zarobkowej. Status bezrobotnego może być bowiem przyznany jedynie osobie, wobec której spełnione zostaną łącznie wszystkie warunki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. W sytuacji zaistnienia niespełnienia któregokolwiek warunku określonego we wskazanym wyżej przepisie, w odniesieniu do osoby posiadającej status osoby bezrobotnej, organ zobowiązany jest, zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 wymienionej ustawy, pozbawić ją statusu bezrobotnego. Powołany przepis reguluje tę kwestię w sposób kategoryczny, nie pozostawiając organowi swobody w decydowaniu o pozbawieniu statusu bezrobotnego. Stanowi on bowiem, że starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że A. S. korzystał z urlopu bezpłatnego w związku z pełnieniem funkcji radnego. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że w okresie urlopu bezpłatnego następuje zawieszenie obowiązków stron stosunku pracy, mimo iż on sam trwa nadal, bowiem udzielenie przez pracodawcę urlopu bezpłatnego pracownikowi na jego pisemny wniosek jest w istocie umową, w której pracodawca zobowiązuje się zwolnić pracownika z obowiązku wykonywania pracy przez określony czas, a pracownik rezygnuje z korzystania z prawa jej wykonywania w tym okresie. Natomiast po wykorzystaniu urlopu bezpłatnego pracodawca nie może odmówić zatrudnienia pracownika, jeżeli ten zgłosił się do pracy. W razie odmowy zatrudnienia, pracownikowi przysługuje roszczenie o dopuszczenie do pracy. Mając na uwadze wskazane wyżej rozważania oraz okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić zatem wypada, że skarżący od dnia 2 września 2004 r., to jest od dnia zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Piszu jako bezrobotny, nie spełniał warunków do uznania go za osobę bezrobotną, w związku z czym nie mógł korzystać do świadczeń pieniężnych wypłacanych przez urząd pracy bezrobotnym. W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, został zinterpretowany i zastosowany przez Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy, w związku z czym uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie jest nieusprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.