I OSK 1562/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2009r. sygn. akt II SA/Po 170/09 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] w przedmiocie uposażenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od R. K. na rzecz Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], Wojskowy Komendant Uzupełnień w Gnieźnie, wydaną na podstawie art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) oraz art. 14 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sztabów wojskowych i wojskowych komend uzupełnień (Dz.U. z 2004 r. Nr 66, poz. 613, ze zm.) odmówił R. K. – chor. sztab. rez., przyznania świadczenia pieniężnego w postaci odsetek od wypłaconego uposażenia oraz świadczenia potrąconego przy wypłacie tego uposażenia, jako świadczenia nienależnego. W uzasadnieniu wskazano, że dnia 1 listopada 2003 r. Dowódca Wojsk Lądowych, w oparciu o rozkaz [...] z dnia [...] września 2002 r. w sprawie zmian organizacyjnych i dyslokacyjnych w wojskowych komendach uzupełnień, zlikwidował między innymi stanowisko służbowe skarżącego. W związku z tym żołnierzowi zaproponowano inne stanowisko służbowe, którego nie przyjął. W konsekwencji Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego wydał decyzję o wypowiedzeniu R. K. zawodowej służby wojskowej a następnie, na skutek wniosku żołnierza o skrócenie terminu wypowiedzenia, rozkaz zwalniający go z zawodowej służby wojskowej i przenoszący do rezerwy. Dnia [...] czerwca 2006 r. Dowódca Wojsk Lądowych decyzją nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Skarżący stawił się na miejsce pełnienia służby wojskowej oraz został przyjęty na ewidencję i zaopatrzenie, ale bez wyznaczenia na stanowisko (nie istniało ono od dnia 1 listopada 2003 r.). Dla celów ewidencyjno-finansowych od dnia zwolnienia do dnia przywrócenia do zawodowej służby wojskowej przyznano R. K. zwaloryzowane należności wynikające z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Przy wypłacie tych należności potrącono nienależne świadczenia z tytułu odprawy, ekwiwalentu za urlop i odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia. Po otrzymaniu tych świadczeń strona wystąpiła z wnioskiem o odsetki i zwrot potrąconych świadczeń. Wniosek ten załatwiono zgodnie z pismem z dnia 22 stycznia 2007 r. w sprawie postępowania i uprawnień żołnierzy, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ich ze służby wojskowej, skierowanym przez Departament Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej do terenowych organów administracji wojskowej. W dokumencie tym zobowiązano organy wojskowe do wypłaty uposażenia za okres, w którym żołnierze faktycznie pozostawali poza służbą, z zaznaczeniem, że mają to być należności zwaloryzowane zgodnie z przepisami. Odnośnie roszczeń o zwrot potrąconych świadczeń ustalono, że z uwagi na decyzję o stwierdzeniu nieważności są to świadczenia nienależne, bowiem podstawa tego świadczenia odpadła. W kwestii odsetek organ pierwszej instancji przywołał treść art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który stanowi, że tylko w razie zwłoki w wypłacie uposażenia żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie stało się wymagalne. Instytucja zwłoki, o której mowa w art. 476 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), w odróżnieniu od opóźnienia (art. 481 powyższej ustawy), warunkowana jest winą. Zważywszy na powyższe okoliczności nie sposób przypisać winy organowi zobowiązanemu do wypłaty uposażenia. Chociaż decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych o nieważności decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego wywiera skutki ex tunc, to wydana została w określonym czasie, a realizacja wynikających stąd świadczeń została spełnione bez zwłoki (wypłata zwaloryzowanych świadczeń). Zdaniem organu nie budzi wątpliwości, że w spornym okresie R. K. nie pełnił służby wojskowej, ale w tym czasie otrzymywał od resortu Obrony Narodowej należności pieniężne związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej: dwunastomiesięczne uposażenie, emeryturę wojskową i odprawę wojskową. Zatem ten sam reprezentant Skarbu Państwa, od którego skarżący domaga się odsetek, regularnie, co miesiąc wypłacał mu pieniądze, które po unieważnieniu decyzji o zwolnieniu okazały się świadczeniem nienależnym. Organ wyjaśnił, że po przywróceniu do służby skarżący odmówił zwrotu świadczenia emerytalnego i innych nienależnych świadczeń, stąd roszczenia o odsetki nie mają żadnego uzasadnienia. Można było je naliczać dopiero w chwili, kiedy decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu ze służb wojskowej stała się wykonalna. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskie i rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sztabów wojskowych i wojskowych komend uzupełnień utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powtórzył argumenty organu pierwszej instancji wskazując jednocześnie, że zasadnie wydano decyzję o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego w postaci odsetek od wypłaconego uposażenia oraz świadczenia potrąconego przy wypłacie tego uposażenia, jako świadczenia nienależnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 września 2009 r. sygn. akt II SA/Po 170/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. K. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z [...] czerwca 2008 r. nr [...] w sprawie uposażenia uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Gnieźnie z [...] maja 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że regulacja dotycząca prawa żołnierza zawodowego do odsetek od zaległego uposażenia wprowadzone zostały do ustawy o uposażeniu żołnierzy ustawą z dnia 7 maja 1999 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. z 1999 r. Nr 50, poz. 500) i to w art. 9 ust. 3a i 9 ust. 4. Od dnia 1 lipca 2004 r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), która w art. 1 pkt 4 określa zasady otrzymywania uposażenia i innych należności pieniężnych przez żołnierzy zawodowych. W art. 8 ust. 1 wskazano sposób załatwiania wszystkich spraw uregulowanych w ustawie. Ponieważ należności pieniężne nie zostały wymienione w art. 8 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który to przepis wyklucza spod kontroli sądu administracyjnego sprawy wymienione w art. 8 pkt 1–4, należy uznać, że świadczenia odsetkowe, o których mowa w art. 75 ust. 3 powyższej ustawy, należą do drogi administracyjnej. Powyższy pogląd znajduje aprobatę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 3/06 (publ. ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 69), jak również w orzecznictwie Sądu Najwyższego, a w szczególności uchwale Sądu Najwyższego z dnia 29 listopada 2007 r., III CZP 106/07 (publ. Lex nr 319935) oraz wyrokach, które zapadły w 2008 r. na skutek skarg kasacyjnych wniesionych przez Skarb Państwa – Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa od wyroków sądów powszechnych (m.in.: II PK 8/08 z dnia 2 lipca 2008 r., II PK 55/08). Postępowanie w niniejszej sprawie powinno więc toczyć się w oparciu o art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zdaniem organów obu instancji rozstrzygających w przedmiocie żądania odsetek – odsetki od zaległego roszczenia należy uznać za uzasadnione od momentu, kiedy decyzja o stwierdzeniu nieważności w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej stała się wykonalna. W ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę pogląd ten jest chybiony i wadliwie przypisuje decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] czerwca 2006 r. cechę kształtującą. Jakkolwiek spór o odsetki ma przymiot sprawy cywilnej, jednakże z mocy przepisu szczególnego został przekazany do rozpoznania organom administracji publicznej (art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych). W związku z tym na organach rozstrzygających sprawę ciąży obowiązek rozważenia sprawy nie tylko w kontekście pojęć cywilnoprawnych, ale z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, że w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. Na skutek stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej – R. K. wypłacono zwaloryzowane należności z tytułu pełnienia służby wojskowej. W związku ze stwierdzeniem przez Dowódcę Wojsk Lądowych nieważności decyzji, należy uznać, że wadliwość obarczała ją od daty wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Oznacza to, że nieważność decyzji istniała już w dacie orzekania o niej, a nie dopiero od tej daty, a w konsekwencji, że skarżący nie został skutecznie zwolniony ze służby. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, uposażenie zasadnicze i dodatki o charakterze stałym są wypłacane miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym miesiąca, za który przysługują. Z kolei zgodnie z art. 81 ust. 2 dodatki do uposażenia zasadniczego inne niż wymienione w ust. 1 wypłaca się nie później niż do dziesiątego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym żołnierz zawodowy spełnił warunki uzasadniające ich przyznanie. Wreszcie art. 81 ust. 3 ustala termin wypłaty innych należności, o których mowa w art. 73. Analizując powołany przepis w związku z art. 75 ust. 3 ustawy Sąd stwierdził, że organy zobowiązane do wypłaty skarżącemu świadczeń pozostawały w zwłoce. Odmowa przyznania odsetek od wypłaconego uposażenia świadczy o tym, że uwadze organów obu instancji uszły konsekwencje wiążące się ze stwierdzeniem nieważności decyzji, wskazane powyżej. Oprócz tego, że Skarżącemu odmówiono wypłaty zaległych należności wraz z ustawowymi odsetkami za zwłokę, przy wypłacie zaległych należności dokonano potrącenia. Odnośnie jego zgodności z prawem Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, z uposażenia żołnierza zawodowego mogą być dokonywane potrącenia w granicach i na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę. Przepis ten odsyła więc do zasad określonych w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Z art. 87 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy wynika konieczność posiadania tytułu wykonawczego w celu potrącenia z wynagrodzenia sum egzekwowanych na pokrycie innych należności niż świadczenia alimentacyjne. W braku takiego tytułu wykonawczego potrącenie jest możliwe tylko wtedy, gdy pracownik wyrazi na to zgodę na piśmie (art. 91 § 1 Kodeksu pracy). W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wyraził takiej zgody, co oznacza, że potrącenie zostało dokonane z naruszeniem art. 103 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 87 § 1 i art. 91 § 1 Kodeksu pracy. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Gnieźnie zostały wydane naruszaniem przepisów art. 81 ust. 1–3, art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w związku z art. 87 §1 i art. 91 §1 Kodeksu pracy, a więc naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na dwóch zarzutach. 1. Naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ), poprzez wadliwe przyjęcie, że Stronie przysługują odsetki ustawowe, bowiem organy zobowiązane do wypłaty świadczeń skarżącemu pozostawały w zwłoce, – art. 81 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ), poprzez wadliwe przyjęcie, że Stronie przystosuje uposażenie, dodatki i inne należności oznaczone w art. 73 od momentu stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby wojskowej wraz z odsetkami ustawowymi. 2. W konsekwencji naruszenie przepisów postępowania przez błędne zastosowanie: – art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 oraz z 2004 r. Nr 162, poz. 1692) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, i przyjęcie tych przepisów jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w wyroku. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu art. 75 ust. 3 w związku z art. 81 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.). Według art. 75 ust. 3 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych "W razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inne należności pieniężne stały się wymagalne. O odsetkach ustawowych orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności". Art. 73 ust. 3 ustanawia dwie przesłanki, na których oparte jest prawo do odsetek – po pierwsze zwłoka w wypłacie uposażenia i innych należności, – po drugie, przesłanka terminu, od którego przysługują odsetki – dzień, w którym uposażenie lub należności pieniężne stały się wymagalne. Podstawą złożonego przez R. K. żądania wypłaty odsetek od wypłaconego uposażenia był fakt stwierdzenia przez Dowódcę Wojsk Lądowych decyzją z [...] czerwca 2006 r. nr [...] nieważności decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z [...] listopada 2002 r. nr [...] o wypowiedzeniu R. K. zawodowej Służby Wojskowej. Według art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji..." W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zastosowanie wobec wadliwej decyzji administracyjnej sankcji nieważności powoduje, że decyzja od chwili wydania nie wywołała skutków prawnych. Ma to takie następstwo prawne w zakresie wypowiedzenia zawodowej służby wojskowej R. K., że stwierdzenie nieważności powoduje, że od chwili wydania decyzji nie doszło do wywołania skutku prawnego wypowiedzenia służby wojskowej. Co oznacza, że zachował prawo do uposażenia i innych należności, co nie jest kwestionowane. Kwestią jest wyprowadzenie konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w wypowiedzeniu R. K. zawodowej służby wojskowej dla prawa do odsetek. Art. 75 ust. 3 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych uzależnia to prawo od wystąpienia przesłanki zwłoki w wypłacie uposażenia i przesłanki wymagalności. Decyzja o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej obowiązywała w obrocie prawnym, do chwili stwierdzenia jej nieważności. Decyzji tej przysługiwał przymiot domniemania prawidłowości. Przepisy polskiego prawa administracyjnego nie przyjmują nieważności z mocy prawa. Według art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja administracyjna obowiązuje do dnia, w którym we właściwym trybie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Dopóki decyzja o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej obowiązywała, dopóty nie można zarzucić zwłoki w wypłacie uposażenia. Dopiero obalenie domniemania prawidłowości decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej dawało podstawy do wyprowadzenia wystąpienia przesłanki zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności i od tego dnia odsetki stały się wymagalne. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w pełni stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1455/08. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawą na jakiej w zaskarżonym wyroku Sąd oparł zastosowany środek do zaskarżonych decyzji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie zastosował sankcji nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, skoro zasadnie zarzucono w zaskarżonym wyroku nieprawidłowe ustalenie wystąpienia przesłanek z art. 75 ust. 3 w związku z art. 81 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.