I OSK 1580/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 129/10 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz J.P. kwotę 400 /czterysta/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 129/10 oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności: Zaskarżona decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku J. P., złożonego od decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2009 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy i Miasta w Ostrowie Lubelskim z dnia [...] kwietnia 1994 r. znak: [...], przekazującej J. P. w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat nieruchomość zabudowaną położoną w O. przy ul. L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] o pow. 0,1944 ha. Decyzja Zarządu Gminy i Miasta z dnia [...] kwietnia 1994 r. została wydana na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który przewidywał możliwość przekazania w użytkowanie wieczyste gruntów państwowych ich posiadaczom, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy w formie prawnej przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego. Organ nadzoru stwierdził, powołując się na akta sprawy, że J. P., którego spadkobiercą jest wyłącznie E. P. był jedynym posiadaczem podanej wyżej nieruchomości. Był on zatem legitymowany do złożenia wniosku o oddanie mu tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Ustalenia te Kolegium oparło na załączniku do uchwały Rady Gminy i Miasta Ostrów Lubelski, z którego wynika, że posiadaczem działek wg dawnej numeracji [...] i [...] o łącznej powierzchni 1943 m2 był J. P.. W piśmie z dnia [...] września 2008 r. Burmistrz Miasta Ostrów Lubelski wyjaśnił, że wskutek odnowienia ewidencji gruntów miasta w 1994 r. uległa zmianie numeracja i powierzchnia działek, stąd aktualnie oznaczone zostały nr [...] i [...]. Odnosząc się do zarzutów z wniosku o stwierdzenie nieważności, iż J. P. nie dokonał nakładów, gdyż nieruchomości zostały zabudowane przez rodziców J. P., SKO stwierdziło, że kwestia ta mogłaby mieć znaczenie przy ustalaniu odpłatności przy przekazaniu ich na własność, nie ma natomiast znaczenia dla oceny legalności decyzji w aspekcie spełnienia przesłanek z art. 80 ust. 2 powołanej ustawy. Natomiast zarzut niepowiadomienia wszystkich uczestników o toczącym się postępowaniu oraz niedoręczenia decyzji nie może być rozpatrywany w postępowaniu nieważnościowym, a jedynie w postępowaniu o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), co także przyjęto w wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2006 r. II OSK 843/05 (Lex 266905). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 21 września 2009 r. podniesiono zarzut naruszenia art. 80 ust. 2, który polegał na tym, że J. P. nie był jedynym posiadaczem nieruchomości, bowiem posiadaczem nieruchomości była G. C., która wraz z mężem wybudowała budynki i stale, nieprzerwanie grunt ten użytkowała aż do swej śmierci w 1996 r. i mieszkała w budynku. Grunt zaś stanowił odrębną nieruchomość miejską i był wykorzystywany przez G. C. jako ogród. Stanowi to jednocześnie podstawę do przyjęcia interesu prawnego J. P. jako spadkobierczyni G. C.. Odnosząc się do tego zarzutu SKO przyjęło, iż nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem postępowanie zwykłe toczyło się z wniosku J. P. i bez udziału innych osób. Interes J. P. nie wynika więc z prawa dziedziczenia po innych uczestnikach postępowania gdyż ich nie było. Kolegium doszło do przekonania, że J. P. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. W niniejszej sprawie zaszła więc przesłanka określona w art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, do przekazania przedmiotowych działek gruntu J. P.. Zatem nie wystąpiło rażące naruszenie powyższego przepisu. Na decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2009 r. skargę wniosła J. P., kwestionując stanowisko organu, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności to przede wszystkim J. P. posiada w rozumieniu art. 28 k.p.a. przymiot strony, gdyż tylko jego dotyczyła bezpośrednio i wyłącznie decyzja Zarządu Gminy i Miasta w Ostrowie Lubelskim z dnia [...] kwietnia 1994 r. Zdaniem skarżącej, naruszenie przepisów w postępowaniu przed organem administracji polegało na tym, że toczyło się ono z wniosku J. P., bez udziału G. C., która winna być uczestnikiem postępowania, o czym organ administracji wiedział, gdyż znany był mu stan faktyczny sprawy. Skarżąca wskazała, że skoro G. C. winna być stroną w postępowaniu, to również skarżąca jako następca prawny z tytułu dziedziczenia posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę przyjął brak interesu prawnego J. P. w przedmiotowej sprawie. Sąd uwzględnił, iż niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania przez WSA w Lublinie, który w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. (II SA/Lu 673/08) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy i Miasta w Ostrowie Lubelskim z dnia [...] kwietnia 1994 r., zobowiązując organ do ustalenia kręgu spadkobierców zmarłego J. P. oraz do rozważenia, czy skarżąca J. P. posiada interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. Rozpatrując sprawę ponownie, SKO w Lublinie zastosowało się do wskazań wyrażonych w wyroku Sądu, stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Zdaniem Sądu zgodnie z art. 28 k.p.a., na który wielokrotnie powoływała się skarżąca, ochrona w postępowaniu administracyjnym przysługuje tylko i wyłącznie podmiotom legitymującym się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego. Interes prawny (inaczej interes prawnie chroniony) to interes, który może być zrealizowany za pomocą indywidualnego aktu administracyjnego. Postępowanie "dotyczy" interesu prawnego danego podmiotu w tym znaczeniu, że w rezultacie takiego postępowania wydaje się decyzję, która bezpośrednio rozstrzyga o uprawnieniach i obowiązkach tego podmiotu oraz pośrednio stanowi, w jaki sposób i w jakim zakresie rozstrzygnięcie to wpłynie na prawa i obowiązki innych podmiotów, których sytuacja prawna jest powiązana z sytuacją adresata (adresatów) decyzji. Ponadto istnienie interesu prawnego musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W ocenie Sądu skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu. W sprawie, której przedmiotem jest oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, oprócz osoby ubiegającej się o to prawo, stroną jest każdorazowo właściciel gruntu, zaś inna osoba przymiot strony uzyskuje tylko wówczas, gdy wykaże swój tytuł prawny do nieruchomości (tak m.in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 maja 1998 r., I SA 2009/97, Lex nr 44[...]). Osobą, która uzyskała na mocy kwestionowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej położonej w O. przy ul. L., figurującej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], był J. P., który zmarł w 2004 r. Z akt administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych przedmiotowej sprawy bezsprzecznie wynika, iż jego jedyną spadkobierczynią jest E. P., która brała udział w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Z kolei właścicielem gruntu oddanego J. P. w wieczyste użytkowanie na mocy powołanej decyzji była Gmina Ostrów Lubelski, również uznana przez organ administracji za stronę niniejszego postępowania. Skarżąca nie będąca spadkobierczynią J. P., legitymację do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony wywieść mogła zatem wyłącznie z przysługującego jej do przedmiotowej nieruchomości tytułu prawnego. Wezwana przez organ do wykazania interesu prawnego wynikającego z innego tytułu niż dziedziczenie po J. P., skarżąca nie wskazała przepisu prawa, uzasadniającego jej udział w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Sąd podzielił stanowisko organu administracji, iż zarzuty, że G. C. nie była zawiadomiona o toczącym się postępowaniu z wniosku J. P. oraz że nie została jej doręczona kwestionowana decyzja, nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, ale w ewentualnym postępowaniu wznowieniowym. Brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi bowiem przesłankę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt4 k.p.a., nie zaś przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, iż gdyby nawet przyjęto istnienie interesu prawnego J. P. w niniejszej sprawie i wyeliminowano z obrotu prawnego kwestionowaną przez nią decyzję z dnia [...] kwietnia 1994 r., znak: [...], to na gruncie obowiązujących przepisów nie byłoby możliwe uzyskanie przez nią, jako następczynię prawną G. C., użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Z tych względów, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła J. P., reprezentowana przez adw. Marię Wróblewską i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparła o obie podstawy z art. 174 P.p.s.a., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) w związku z art. 28 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że skarżąca J. P. nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste J. P., a tym samym – skoro nie jest jego spadkobierczynią i nie wykazała tytułu prawnego do nieruchomości – nie jest legitymowana do występowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy i Miasta w Ostrowie Lubelskim z dnia [...] kwietnia 1994r. (znak i [...]) w przedmiocie przekazania J. P. nieruchomości zabudowanej, położonej w O. przy ul. L., 2) naruszenie przepisów postępowania – art. 135 i 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 328 § 2 i art. 382 Kodeksu postępowania cywilnego, w zw. z art. 10 i 61 § 1 i 4 k.p.a. poprzez całkowity brak ustaleń faktycznych w kwestii czy J. P. z tytułu następstwa prawnego po G. C. była stroną w postępowaniu o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, a tym samym w postępowaniu odwoławczym i skargowym co przesądza o tym, że zaskarżone orzeczenie stwarza jedynie pozory przeprowadzenia kontroli instancyjnej. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej polemizując ze stanowiskiem Sądu autorka skargi kasacyjnej twierdzi, iż mimo kilkuletniego prowadzenia postępowania nie ustalono faktów, które były znane organowi od początku i nie miały wpływu na istotę sprawy. Pozwala to przyjąć, że zarówno Kolegium jak i WSA przeprowadziły pozorną kontrolę. SKO wydając pierwszą decyzję w dniu 19 lipca 2008 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości nie miało wątpliwości, że skarżąca jest stroną postępowania. Inaczej przyjęto w decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., wydanej po wyroku WSA z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA 673/08 uznając J. P. jako jedynego posiadacza nieruchomości, legitymowanego do złożenia wniosku o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste na podstawie załącznika do uchwały stanowiącej wykaz nieruchomości. Nie wzięło Kolegium pod uwagę innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, przedstawionych przez skarżącą, m.in. umowy darowizny z dnia [...] listopada 1974 r. (Rep [...]), świadczących o tym, że to właśnie G. C. była jedynym posiadaczem przedmiotowej nieruchomości. Kolegium wydało decyzję na podstawie załącznika do uchwały chociaż wcześniej stwierdziło, że dokument ten nie jest wystarczający do rozpatrzenia sprawy i mimo że na wezwanie Kolegium Zarząd Miasta i Gminy w Ostrowie Lubelskim nie przedłożył wszystkich materiałów, wydało zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny bezzasadnie zaakceptował stanowisko Kolegium Odwoławczego, które stwierdziło, że w jego ocenie nie ma znaczenia, że G. C. wybudowała budynki na gruncie przekazanym w użytkowanie wieczyste. Zdaniem skarżącej winno mieć znaczenie, że w wybudowanych przez siebie legalnie budynkach, na gruncie który otrzymała od Miasta i Gminy w Ostrowie Lubelskim nieprzerwanie mieszkała aż do swej śmierci. Dla Kolegium Odwoławczego nie miało także znaczenia, przyjęcie w decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. przez Zarząd Miasta i Gminy w Ostrowie Lubelskim, że J. P. wybudował budynki z własnych środków, co było absolutnie niemożliwe ze względu na jego młody wiek. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że J. P. nie spełniał przesłanek z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ponieważ nie był jej posiadaczem. Wyłącznym posiadaczem nieruchomości była jedynie matka J. P. i J. P. – G. C., która spełniała powyższe przesłanki. Sąd oddalając skargę i uznając słuszność stanowiska Kolegium powołał się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2006r. II OSK 843/05, Lex nr 266905 stwierdzając, że zarzut nieprawidłowej realizacji obowiązku zawiadomienia wszystkich uczestników o toczącym się postępowaniu może być rozpatrywany na wniosek strony w postępowaniu wznowieniowym. Tymczasem wyrok ten dotyczy innego stanu faktycznego Sąd w całej rozciągłości podzielił to stanowisko, nie zajmując się zupełnie dowodami powołanymi przez skarżącą świadczącymi o tym, że posiada ona interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. Sąd sprawując kontrolę zaskarżonych decyzji winien ocenić czy w toku postępowania organy administracji naruszyły przepisy postępowania i czy zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Organy administracji nie zapewniły czynnego udziału strony, którą była G. C. w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie zawiadomiły jej o wszczęciu postępowania i nie wezwały do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, przez co naruszyły przepisy art. 10 i 61 § 1 i 4 k.p.a. Stwierdzając, że skarżąca nie jest stroną tego postępowania, Sąd pominął tytuł prawny skarżącej jako ewentualnej strony w postępowaniu wznowieniowym. Pomija nadto upływ terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Sąd nie zajął stanowiska w tym względzie, mimo że w aktach sprawy znajduje się wniosek skarżącej o ewentualne wznowienie postępowania. W tej sytuacji uzasadnienie wyroku jest tylko pozorne, zwłaszcza że zdaniem Sądu i tak nie byłoby możliwe uzyskanie przez skarżącego użytkowania wieczystego. Takie podejście Sądu nie jest zgodne z wiarygodnością oceny wszystkich dowodów w sprawie, a w uzasadnieniu wyroku Sąd nie wskazał wbrew art. 328 § 2 k.p.c., przyczyn, dla których odmówił mocy dowodowej innym dowodom znajdującym się w aktach sprawy. Zupełnie je pominął jako nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przez to, że Sąd nie ustosunkował się do dowodów, nie przyjął interesu prawnego skarżącej, a tym samym odmówił jej przymiotu strony naruszone zostały przepisy art. 10 i 61 § 1 i 4 k.p.a., a w konsekwencji art. 135 i 106 § 3 i 5 P.p.s.a. Naruszenie tych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż odmówienie skarżącej przymiotu strony jest niezgodne z art. 284 k.p.a., a to spowodowało zalegalizowanie decyzji wydanej z naruszeniem prawa, polegające na tym, że użytkownikiem wieczystym działki stała się osoba nie spełniająca wymogów z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji przyjął, iż prawo użytkowania wieczystego na podstawie kwestionowanej decyzji Zarządu Gminy i Miasta w Ostrowie Lubelskim z dnia [...] kwietnia 1994 r. uzyskał J. P. i tylko jemu przysługiwał przymiot strony, zaś po jego śmierci w 2004 r. legitymację procesową w tej sprawie ma jego jedyna spadkobierczyni – E. P.. Skarżąca zaś nie posiadająca tytułu prawnego do spornej nieruchomości nie posiada w postępowaniu nieważnościowym przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Powyższe stanowisko Sądu w świetle wątpliwości, które wzbudza niekompletny materiał dowodowy, co trafnie podnosi skarga kasacyjna, należy uznać za przedwczesne, a przez to naruszające przepisy art. 135 i 106 § 3 i 5 P.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a. Oceniając kompletność materiału dowodowego, który posłużył Sądowi pierwszej instancji należy wyjść z przesłanek materialnoprawnych, gdyż to one zakreślają ramy prowadzonego postępowania. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji stanowił przepis art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl tego przepisu posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanych w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Jak wynika z zacytowanego przepisu postępowaniem regulacyjnym na jego podstawie mogli być objęci tylko posiadacze gruntu państwowego w dniu 1 sierpnia 1988 r. W tej dacie nie była bowiem znana własność komunalna, wyodrębniona w naszym systemie prawnym po dniu 27 maja 1990 r. Aby przyjąć, że J. P. był uprawnionym do uzyskania na tej podstawie prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków, o czym stwierdziła decyzja z dnia [...] kwietnia 1994 r., należało ustalić, że był on jedynym posiadaczem gruntu oznaczonego nr działek [...] i [...]. W toku postępowania zwykłego jak również w postępowaniu nadzorczym takich jednoznacznych ustaleń nie poczyniono. W aktach administracyjnych znajduje się pismo Urzędu Miasta w Ostrowie Lubelskim z dnia [...] lutego 2008 r. stwierdzające, że J. P. mieszkał w budynku mieszkalnym znajdującym się na tej nieruchomości w dniu 1 sierpnia 1988 r. (był zameldowany), wykorzystywał zarówno budynek mieszkalny jak i budynki gospodarcze znajdujące się na nieruchomości do prowadzenia gospodarstwa rolnego przekazanego mu przez matkę G. C. umową darowizny z dnia [...] listopada 1974 r. Ustalenia te nie są wystarczające. Z aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] lutego 1974 r. wynika, iż przedmiotem darowizny G. C. na rzecz jej syna J. P. była nieruchomość stanowiąca grunt orny i łąkę, położona w O. oznaczona nr. działek 421, 847 i 2962 o obszarze 1,77 ha, stanowiąca odrębne gospodarstwo rolne. Z kolei z wykazu nieruchomości sporządzonego przez Gminę w grudniu 1993 r. wynika, iż w posiadaniu J. P. znajdowały się działki nr [...] o pow. 721 m2 i [...] o pow. 1222 m2. W piśmie z dnia [...] września 2008 r. U.M. w O. wyjaśnił, iż w wyniku odnowienia ewidencji dz. nr. [...] i [...] zostały oznaczone nr [...] i [...], zaś ich łączna powierzchnia wynosiła 1944 m2. Do pisma załączono poświadczenie zameldowania J. P. w dniu 1 sierpnia 1988 r. przy ul. L. w O.. Przedstawione materiały nie są jednakże wystarczające do uznania, iż tylko J. P. legitymował się samoistnym posiadaniem nieruchomości. Wątpliwości budzi okoliczność, iż akt notarialny wskazuje inną numerację działek i powierzchnię, której nie odpowiada żadna z działek nr [...] i [...] (wg numeracji przed zmianą) lub też [...] i [...] (wg oznaczenia aktualnego). Z danych zawartych w księdze wieczystej wynika, iż grunt ten stanowi własność gminy – po komunalizacji. Brak jest natomiast danych na jakiej podstawie sporne działki (obecnie oznaczone nr [...] i [...]) stały się własnością Skarbu Państwa oraz jaki był następnie stan władania tą nieruchomością. Powoływanie się przez Urząd Miasta Ostrów Lubelski na akt notarialny z 1974 r., w którym stwierdza się, iż jednocześnie z przeniesieniem własności nieruchomości nastąpiło wydanie jej J. P., nie było wystarczającym, aby Kolegium, a następnie Sąd uznały stan posiadania J. P. na dzień 1 sierpnia 1988 r., skoro nie wiadomo kiedy i na jakiej podstawie Skarb Państwa stał się właścicielem gruntu i budynków, oraz na jakiej podstawie i od kiedy były one w samoistnym posiadaniu J. P.. Istotnym jest zwłaszcza czy był on wyłącznym posiadaczem gruntu i budynków, czy też były one także w posiadaniu G. C., jak twierdzi skarżąca. Pomocnym do ustalenia tego stanu mogą być nie tylko dane ewidencyjne meldunkowe, lecz także dokumenty znajdujące się w Urzędzie Miasta świadczące o dacie wydania nieruchomości, realizacji obowiązku podatkowego, prowadzeniu gospodarstwa rolnego, bądź zawieraniu umów w zakresie obowiązkowego ubezpieczenia budynków. W przypadku potwierdzenia, iż obowiązki te spełniał wyłącznie J. P., należy nadto ustalić jaki tytuł do zamieszkiwania w budynku przysługiwał jego matce, w czym pomocnymi mogą okazać się wyjaśnienia spadkobierczyni E. P., a także ewentualne dokumenty, jeżeli znajdują się w jej posiadaniu, lub w posiadaniu organów Gminy. Dopiero tak uzupełniony materiał dowodowy pozwoli na prawidłowe ustalenie czy skarżącej przysługuje w tej sprawie przymiot strony. Wbrew temu co akcentował Sąd pierwszej instancji nie wywodzi ona swej legitymacji z tytułu dziedziczenia po J. P., lecz z sukcesji po matce G. C., zmarłej w 1996 r., która według skarżącej była w posiadaniu swojej nieruchomości. W zależności od ustaleń jakie prawa do nieruchomości przysługiwały G. C. należy rozważyć, czy J. P. jako jej spadkobierczyni może skutecznie domagać się weryfikacji decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. Podkreślenia wymaga też, iż odmiennie niż przyjmował to organ nadzoru, a następnie WSA w Lublinie, podnoszone w skardze naruszenia prawa nie kwalifikują się do rozpatrzenia w postępowaniu wznowieniowym, lecz dotykając bezpośrednio sfery materialnoprawnej winny być oceniane w postępowaniu nieważnościowym i odnosić się do oceny stanu władania nieruchomością na dzień 1 sierpnia 1988 r. Z uwagi na to, iż materialnoprawny aspekt sprawy był dotychczas poza szczegółowymi rozważaniami, należy także w zależności od rodzaju ustaleń rozważyć – uwzględniając poglądy doktryny i judykatury – dziedziczny charakter posiadania, zwłaszcza gdy ze stanem faktycznym związana jest sytuacja prawna lub "stan oczekiwania", co może także odpowiadać uprawnieniu z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższych względów na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji zasadzając zwrot kosztów w oparciu o art. 203 pkt 1 powołanej ustawy i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 134 ze zm.) i uznając zasądzoną kwotę za współmierną do poniesionych kosztów i udziału pełnomocnika w sprawie.