I OSK 16/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 461/14 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 23 maja 2013 r. nr 658/XXXVII/2013 w przedmiocie sprzedaży byłych zakładowych lokali mieszkalnych uchyla zaskarżony wyrok w pkt. 2 i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania Wyrokiem z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 461/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego, stwierdził nieważność § 3 ust 2 uchwały Rada Miasta Częstochowa z dnia 23 maja 2013 r., nr 658/XXXVII/2013, w sprawie sprzedaży byłych zakładowych lokali mieszkalnych przekazanych na rzecz Gminy Miasto Częstochowa przez przedsiębiorstwa państwowe. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 8 marca 2014 r. Wojewoda Śląski wniósł skargę, w której domagał się stwierdzenia nieważności w całości przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że regulacje uchwały istotnie naruszyły prawo, tj. wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę, iż wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a jednocześnie nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zdaniem Wojewody regulacje uchwały dyskryminują najemców samodzielnych lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność gminy, bowiem doprowadzają do nieuprawnionego faworyzowania najemców byłych zakładowych lokali mieszkalnych. Na dowód czego powołał treść innej uchwały w której ustalono warunki bonifikat od ceny lokali niezakładowych podlegających sprzedaży. Ponadto zdaniem organu nadzoru postanowienie z § 3 ust. 2 przedmiotowej uchwały określające sposób ustalania ceny przy sprzedaży lokalu mieszkalnego przez Gminę stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, a zarazem ingerencję w kompetencje organu wykonawczego. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Częstochowa stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu nadzoru, iż przedmiotowa uchwała faworyzuje najemców byłych lokali zakładowych, bowiem lokale te poprzez swój status różnią się od innych lokali pozostających w zasobie komunalnym. Różnice te wynikają z faktu, że najemcy byłych lokali zakładowych partycypowali w kosztach ich budowy wpłacając określony kwoty na fundusz mieszkaniowy przedsiębiorstw oraz pracowali przy ich budowie w czynie społecznym. Stąd uzasadnionym było wprowadzenie regulacji pozwalającej na skorzystanie z preferencyjnych warunków jedynie przez osoby, które były związane z zakładem pracy również w chwili przejmowania budynków przez gminę. Dokonując oceny skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uprawniały Rady Miasta Częstochowa do uregulowania w drodze uchwały kwestii sposobu ustalania ceny przy sprzedaży lokalu mieszkalnego przez gminę. Zgodnie z art. 68 ust.1b ustawy o gospodarce nieruchomościami w uchwale rady udzielającej bonifikaty od ceny ustalonej na podstawie art. 67 ust. 3 tej ustawy, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych, brak jest natomiast regulacji pozwalającej określić cenę zbywanego lokalu mieszkalnego. Jako dopuszczalną należałoby uznać możliwość uzależnienia wysokości bonifikaty od nakładów poniesionych przez gminę na przedmiotowy lokal mieszkalny, co byłoby zgodne z delegacją ustawową do określania warunków udzielania bonifikaty. Natomiast zapis mówiący o zwiększeniu ceny o kwotę równą wartości nakładów poniesionych przez gminę niewątpliwie stanowi naruszenie normy kompetencyjnej zawartej w art. 68 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazać w tym miejscu należy, ze zgodnie z art. 11 powołanej ustawy w sprawach gospodarowania nieruchomościami organem reprezentującym jednostkę samorządu terytorialnego jest organ wykonawczy. W niniejszej sprawie organem wykonawczym jest Prezydent Miasta Częstochowa i to on posiada kompetencje do ustalania ceny nieruchomości w odpowiedniej umowie cywilnoprawnej. Sąd nie podzielił jednak stanowiska Wojewody, że Rada Miasta Częstochowa ustalając zasady i warunki udzielania bonifikaty oraz wysokość stawek procentowych przy sprzedaży byłych zakładowych lokali mieszkalnych naruszyła konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Niewątpliwie w chwili obecnej jednakowy jest status lokali znajdujących się w budynkach będących własnością gminy, to jednak jako dopuszczalną należy przyjąć możliwość odmiennego uregulowania zasad oraz wysokości stawek procentowych udzielanych bonifikat od ceny lokali podlegających sprzedaży. W niniejszej sprawie bezsprzecznie odmienna jest sytuacja najemcy byłego lokalu zakładowego, który partycypował w kosztach jego budowy w stosunku do najemców lokali, którzy takich nakładów nie ponosili, stąd też w ocenie Sądu dopuszczalne jest zróżnicowanie zasad i wysokości stawek procentowych udzielanych bonifikat od ceny sprzedawanych lokali, poprzez uwzględnienie tego faktu. Wprowadzenie odmiennych stawek udzielania bonifikat w zależności od okoliczności ponoszenia kosztów budowy lokalu przez najemców nie narusza konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, że poniesienie w części kosztów budowy lokalu przekłada się na powstanie dwóch odrębnych kategorii najemców lokali mieszkalnych, którzy ponieśli w tym zakresie koszty i najemców, którzy takich kosztów nie ponieśli. Podkreślić należy za Trybunałem Konstytucyjnym, że równość to także akceptacja odmiennego traktowania podmiotów, które wspólnych cech relewantnych nie mają. Jeśli zatem zróżnicowania sytuacji prawnej i faktycznej adresatów norm prawnych odpowiadają obiektywnie istniejącym między nimi odmiennościom, nie dochodzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w części objętej pkt 2 i wydania w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", zaś wyrokowi zarzucono naruszenie: – art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 68 ust. 1b w związku z ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze. zm.) poprzez niewłaściwą wykładnię przepisów i przyjęcie, iż dopuszczalne jest zróżnicowanie warunków i wysokości stawek procentowych udzielanych bonifikat od ceny przy sprzedaży byłych zakładowych lokali mieszkalnych, pomimo że obecnie wchodzą w skład komunalnego zasobu mieszkaniowego Gminy i status lokali mieszkalnych jest jednakowy oraz, pomimo że nie wykazano, by wszyscy najemcy byłych lokali zakładowych partycypowali w kosztach ich budowy; – art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) poprzez niewłaściwą wykładnię przepisów i przyjęcie, iż dopuszczalne jest przyznanie najemcom byłych lokali zakładowych preferencyjnej stawki bonifikaty przy sprzedaży lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego, pomimo że oznacza to nieuzasadnione nierówne traktowanie mieszkańców gminy (tu: najemców lokali mieszkalnych) tworzących wspólnotę samorządową, gdy tymczasem zadaniem gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb jej mieszkańców. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W skardze na uchwałę Rady Miasta Częstochowa Nr 658/XXXVII/2013 z 23 maja 2013 r. Wojewoda Śląski wnosił o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości, jako naruszającą konstytucyjną zasadę równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze kasacyjnej domagał się uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w punkcie drugim, oddalającym skargę, Sąd bowiem stwierdził nieważność tylko jednego przepisu zaskarżonej uchwały. Wyżej wymieniona uchwała Rady Miasta wydana została w sprawie sprzedaży byłych zakładowych lokali mieszkalnych przekazanych na rzecz Gminy Miasta Częstochowa przez przedsiębiorstwa państwowe. Wojewoda zarzucał uchwale nierówne traktowanie najemców lokali mieszkalnych, będących w zasobie mieszkaniowym Miasta Częstochowa, co do zastosowania bonifikaty od ceny mieszkania, nierówności związanej ze sposobem nabycia lokali przez Miasto do zasobu. Wojewódzki Sąd uznał, że przyznanie bonifikaty nie narusza zasady równości najemców lokali byłych zakładowych z tego względu, że partycypowali oni w kosztach budowy mieszkań przez przedsiębiorstwa finansowo, bądź przez prace społeczne. Jednak zgodzić należy się z Wojewodą, który w skardze kasacyjnej zarzuca, że ocena Sądu jest niczym nie poparta. Jedyny bowiem ślad, że tak mogło być wynika z odpowiedzi Miasta na skargę Wojewody, przy czym też nie wiadomo czy dotyczyło to wszystkich najemców byłych mieszkań zakładowych. Nie jest to jednak istota problemu w sprawie. Artykuł 68 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że w uchwale rady w sprawie bonifikaty od ceny lokalu mieszkalnego określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie rozważył, czy bonifikata przyznana najemcom byłych lokali zakładowych to zasada udzielania bonifikat, czy warunki. Już § 1 uchwały stanowi, że ustala się zasady i warunki udzielania bonifikat. Art. 68 ust. 1b daje upoważnienie do określenia warunków nie zasad. Założeniem skargi Wojewody było, że uchwała jest co do zasady nieważna, jako naruszająca art. 32 Konstytucji – zasadę równości. Wojewódzki Sąd jedynie pod takim kątem rozpoznał skargę, choć jej zarzutami nie był związany. Jedynym wyłomem było odniesienie się do ust. 2 § 3 uchwały, dotyczącego określenia ceny lokalu w związku z poniesionymi przez Miasto nakładami, a już do ust. 3, który wyjaśnia co to są nakłady, o których mowa w ust. 2 Sąd się nie odniósł. Jeżeli Sad uznał, że bonifikata przy sprzedaży mieszkań zakładowych nie narusza art. 68 ust. 1b, to powinien ocenić także dalsze zapisy uchwały, czy mieszczą się w upoważnieniu tego przepisu co do warunków udzielania bonifikat, a także zapisu § 5 w świetle ust. 3 i 5 art. 68 ustawy. W ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd rozważy czy przyznanie bonifikaty dla najemców byłych mieszkań zakładowych mieści się w pojęciu warunki udzielania bonifikat, o czym mowa w art. 68 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami i w zależności od tej oceny dokona analizy całej uchwały, także pod kątem, czy jest konieczność podejmowania w kwestii takich mieszkań odrębnej uchwały, czy też uregulowania w tej kwestii powinny mieścić się w uchwale dotyczącej zasad zbywania lokali znajdujących się w zasobie mieszkaniowym Miasta. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).