I OSK 1605/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2157/19 w sprawie ze skargi K.H. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 lipca 2019 r. nr DLI.VII.4615.81.2019.KW w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; II. zasądza od K.H. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 12.228 (dwanaście tysięcy dwieście dwadzieścia osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2157/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi K.H. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 lipca 2019 r. nr DLI.VII.4615.81.2019.KW w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 10 grudnia 2018 r. nr K-GN-4.7570.162.2017.JM; 2. zasądził od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącej K.H. kwotę 8736 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (k. 87, 89-95v akt sądowych). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia 10 lutego "2016" [winno być "2017" - uw. NSA] r. nr 01/2017 (dalej decyzja z 10 lutego 2017 r.) udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi S-6 na odcinku węzeł Kołobrzeg Zachód (bez węzła) - węzeł Ustronie Morskie (z węzłem)". Decyzja objęła m.in. nieruchomości położone w gminie K., obrębie B., oznaczone jako działki: nr [...] o pow. 0,8542 ha; nr [...] o pow. 1,2311 ha, nr [...] o pow. 0,0312 ha, nr [...] o pow. 0,6579 ha oraz nr [...] o pow. 0,6617 ha. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 22 marca 2017 r. [k. 48-1 akt Wojewody]. Wojewoda Zachodniopomorski (dalej Wojewoda) decyzją z dnia 10 grudnia 2018 r. nr K-GN-4.7570.162.2017.JM (dalej decyzja z 10 grudnia 2018 r.) ustalił na rzecz K.H. (dalej skarżąca) odszkodowanie w wysokości 2.065.231 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości, które powiększył o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia "2019" [winno być "2003" - uw. NSA] r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474, dalej uzrid lub ustawa z 2003 r.), tj. o kwotę 103.261,55 zł; zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty skarżącej ustalonego w łącznej kwocie 2.168.492,55 zł odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowią operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego D.J. (dalej biegły) z 30 października 2018 r. dla działek nr: [...], [...], [...], [...] [dalej operat A - uw. NSA] , których wartość wycenił na kwotę 1.802.941 zł i z 1 sierpnia 2018 r. dla działki nr [...] [dalej operat B - uw. NSA], której wartość oszacował na kwotę 262.290 zł. Wojewoda stwierdził, że zawiadomienie o wydaniu decyzji z 10 lutego 2017 r. doręczono skarżącej dnia 6 marca 2017 r. Jej oświadczenie o wydaniu przedmiotowej nieruchomości wpłynęło do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad dnia 8 marca 2017 r. W ocenie Wojewody, w sprawie spełniono przesłanki powiększenia kwoty odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości (art. 18 ust. 1e uzrid; [k. 460-458 akt Wojewody]). K.H. wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej Minister) decyzją z 30 lipca 2019 r. nr DLI.VII.4615.81.2019.KW (dalej decyzja z 30 lipca 2019 r.) utrzymał w mocy decyzję z 10 grudnia 2018 r. W uzasadnieniu stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie wypełnia dyspozycję § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz. 2109, zm. [z 2005 r. nr 196 poz. 1628; z 2011 r. nr 165 poz. 985 - uw. NSA]), w związku z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, zm. [z 2017 r. poz. 1509; z 2018 r. poz. 2348; z 2019 r. poz. 270, 492 i 801 - uw. NSA]) dalej ugn, a zatem może stanowić podstawę ustalenia wysokości przedmiotowego odszkodowania. W szczegółowej analizie operat[ów] Minister podał, że biegły wskazał, że działka nr [...] położona jest na terenie płaskim, niezagospodarowanym, porośniętym roślinnością trawiastą, w części porośniętą drzewostanem; w jej sąsiedztwie znajdują się tereny rolnicze. Działka ma dostęp do infrastruktury technicznej bowiem w pewnej odległości w ul. [...] znajduje się sieć wodociągowa, kanalizacyjna, elektroenergetyczna i gazowa. Dostęp do drogi odbywa się przez tę ulicę. Na działce znajdują się nasadzenia w postaci: 20 brzóz (w stopniu zadrzewienia 0,7), 50 wierzb (w stopniu zadrzewienia 0,6), 30 olsz (w stopniu zadrzewienia 0,8), w wieku ok. 50 lat, klasy bonitacji II, powierzchni 0,2835 ha, brak obiektów posadowionych na działce. W operacie sporządzonym dla działek nr [...], [...], [...], [...] wskazano, że położone są one na terenie płaskim, niezagospodarowanym, porośniętym roślinnością trawiastą. Na wszystkich działkach znajdują się rowy melioracyjne; na działkach nr [...], [...] znajdują się częściowo łąki okresowo podmokłe; na działce nr [...] częściowo pastwiska i nieużytki okresowo podmokłe; na działce nr [...] częściowo łąki, nieużytki okresowo podmokłe. Przez działkę [...] przebiega strefa wyłączona z zabudowy od gazociągu w[ysokiego]/c[iśnienia]. Przez działki nr [...] i [...] przebiega gazociąg w/c wraz ze strefą wyłączoną z zabudowy. W przypadku wszystkich działek dostęp do infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej oraz gazowej jest w pewnej odległości w ul. [...]. Wszystkie działki znajdują się w sąsiedztwie terenów niezabudowanych. Dostęp do drogi przed podziałem zapewniony był przez drogę wewnętrzną dz. ew. nr [...] do ul. [...]. Na każdej z działek brak obiektów posadowionych na działce i nasadzeń. Minister podkreślił, że w związku z faktem, że działka nr [...] leży na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy K. z 27 września 2010 r. Nr L/336/10) częściowo jako tereny przeznaczone pod drogę publiczną, a częściowo jako tereny rolnicze, natomiast działki nr [...], [...], [...] i [...] położone są na obszarze oznaczonym jako teren zabudowy mieszkaniowej i w związku z tym, że nieruchomości rolne oraz nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną osiągają ceny niższe od nieruchomości drogowych, biegły prawidłowo do porównań, zgodnie z zasadą korzyści, przyjął nieruchomości o przeznaczeniu drogowym - w przypadku działki nr [...] - wydzielone z nieruchomości rolnych. W przypadku działek nr [...], [...], [...] i [...] - wydzielone z nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. W operacie B dotyczącym działki nr [...] biegły przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych nabywanych pod budowę dróg publicznych wydzielonych z terenów rolnych oraz rozwojowych dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej z obszaru województwa zachodniopomorskiego (z powodu niewystarczającej liczby transakcji do wyceny na terenie lokalnym), w okresie od listopada 2016 r. Do wyceny zastosował "zasadę korzyści", gdyż ceny nieruchomości nabywanych na cele drogowe są wyższe od cen działek przeznaczonych na cele rolne. Do określenia jej wartości zastosował podejście kosztowe, oddzielnie wyceniając grunt (tu podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej), a oddzielnie jej części składowe. Jednocześnie wskazał, że wzrost cen przyjęto na poziomie 0% w skali roku. W ten sposób uzyskał zbiór 17 nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny. Biegły ustalił, że na wartość tego typu nieruchomości wpływ mają przede wszystkim takie cechy jak: lokalizacja ogólna (waga 45%); lokalizacja szczegółowa (waga 15%); sąsiedztwo (25%); dostęp do infrastruktury (waga 10%); utrudnienia i ograniczenia (waga 5%). W oparciu o ceny transakcji nieruchomości porównawczych biegły oszacował wartość gruntu działki nr [...] na kwotę 259.591 zł (24,08 zł/m2). Wartość drzewostanu oszacował na kwotę 2.699 zł wykorzystując wzór: Wd = Ws x Z x P x ; gdzie Ws to wskaźnik wartości 1 ha drzewostanu na pniu wyrażony w m3 So tartacznej II klasy jakości, zależny od gatunku bonitacji, wieku i wieku rębności drzewostanu - określony na podstawie tabel przeliczników wartości drzewostanów na 1 ha ("Wycena nieruchomości leśnych" wydanie VIII, Andrzej Nowak, Olsztyn 2016 r.); Z to wskaźnik zadrzewienia; P to powierzchnia drzewostanu wyrażona w ha - przyjętej na podstawie udostępnionej przez GDDKiA; C to cena netto 1 m3 przelicznika. W Operacie szacunkowym A dotyczącym działek nr [...], [...], [...]; [...] biegły przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych nabywanych pod budowę dróg publicznych, wydzielonych z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z obszaru powiatu kołobrzeskiego, gryfickiego, kamieńskiego, koszalińskiego, sławieńskiego i Świnoujścia (analizę ograniczył do miejscowości nadmorskich) w okresie od grudnia 2016 r., z której wynikło, że ceny nieruchomości drogowych są wyższe od cen transakcyjnych działek przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zatem zastosował zasadę korzyści. Wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wskazał, że wzrost cen przyjęto na poziomie 0% w skali roku. W ten sposób uzyskał zbiór 7 nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, z których do bezpośrednich porównań przyjął ze zbioru trzy nieruchomości najbardziej podobne pod względem cech i wag w odniesieniu do przedmiotu wyceny. Biegły ustalił, że na wartość tego typu nieruchomości wpływ mają przede wszystkim cechy: lokalizacja ogólna (waga 45%); sąsiedztwo (30%); dostęp do infrastruktury (waga 15%); utrudnienia i ograniczenia (waga 10%). Wskazał, że ze względu na fakt, że nieruchomość wyceniana ma utrudnienia i ograniczenia (przebieg gazociągu) większe od nieruchomości przyjętych do porównania, zastosowano zasadę ekstrapolacji. W oparciu o ceny transakcji nieruchomości porównawczych rzeczoznawca oszacował wartość gruntu działek [...], [...], [...], [...] na kwotę 1.802.941 zł (69,83 zł/m2). Minister odnosząc się do zarzutu odwołania w kwestii nieuwzględnienia przez biegłego transakcji wskazanych przez skarżącą pismem z 27 listopada 2018 r. oraz do nieprawidłowo zbadanego przezeń rynku nieruchomości rolnych, wskazał, że zbiór nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, który wzięto do analizy w Operacie B dla działki nr [...] nie stanowił podstawy jej wyceny. Podniósł, że były one wykorzystane jedynie na potrzeby przeanalizowania czy w sprawie zachodzi zasada korzyści i nie ma znaczenia dla wyceny przedmiotowej działki. Przyjęty przez biegłego zbiór transakcji gruntów rolnych nie może zostać uznany za nieprawidłowy tylko z tego powodu, że skarżąca widziałaby w tym zbiorze inne, wytypowane przez siebie transakcje. Operat z 1 sierpnia 2018 r. i pismo z 24 maja 2019 r. zawierały wyraźne wskazanie biegłego na kryteria którymi kierował się przy wyborze do analizy nieruchomości o charakterze rolnym (wykorzystał nieruchomości kupowane na cele upraw polowych, położone na obszarze gminy K., jak również sąsiedniej gminy T., w okresie 2 lat wstecz od daty wyceny). W piśmie stanowiącym odpowiedź na zarzuty skarżącej biegły wskazał, że do analizy wykorzystał nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej spośród wszystkich dostępnych na badanym rynku i że ceny transakcyjne pozyskiwane są na podstawie badania aktów notarialnych, ponieważ nie wszystkie rejestry cen zawierają informacje podane w akcie notarialnym niezbędne do wyceny, np. czy podana cena jest ceną brutto czy netto, opisy nieruchomości, szczególne warunki transakcji itp. Transakcje, które powoływała skarżąca, pochodzące z rejestru cen i wartości nie mogą, bez analizy aktów notarialnych, zostać wykorzystane dla potrzeb wyceny. Pismami z 30 października 2018 r. i 24 maja 2019 r. biegły wyjaśnił, że jedną ze wskazanych przez skarżącą transakcji zawarto tuż przed sporządzeniem operatu, wobec czego nie znajdowała się ona w zasobie Starostwa Powiatowego i nie mogła zostać uwzględniona w szacunku. Minister zaznaczył, że skarżąca nie wykazała, że uwzględnienie ich w zbiorze przyjętym przez biegłego mogłoby zmienić wynik badania, czy w sprawie zachodzi zasada korzyści. W ocenie Ministra w sprawie nie popełniono błędu. Odpierając zarzut wadliwie określonych wag i cech nieruchomości porównawczych, Minister wskazał, że przyjęte w sprawie operaty zawierały opis transakcji przyjętych do analizy rynku. W piśmie z 30 października 2018 r. biegły wskazał, że podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością; nie oznacza też, że zakres występowania konkretnych cech musi być taki sam. Przy wycenie uwzględnia się wagi cech rynkowych nieruchomości. Ze sporządzonych operatów szacunkowych wynika, że pośród cech i wag uwzględniono: lokalizację ogólną, szczegółową, sąsiedztwo, dostęp do infrastruktury, utrudnienia i ograniczenia. Rozszerzenie zakresu czasowego od czasu wykonania wyceny było możliwe, gdyż biegły nie odnalazł wystarczającej liczby transakcji porównawczych w okresie badanym. Zarzut dotyczący potencjału wynikającego z lokalizacji działek na obrzeżach miasta K. i nad rzeką P., w ocenie Ministra nie zasługiwał na uznanie, gdyż brak jest podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania w wyższej niż wskazana przez biegł[ego] w operacie szacunkowym kwocie w oparciu wyłącznie o subiektywne odczucia skarżącej co do kwestii potencjału działki wynikającego z jej położenia. Minister odrzucając przedstawione przez skarżącą operaty sporządzone przez B.K. (dalej rzeczoznawca), dokonał w treści uzasadnienia szczegółowej ich analizy, na podstawie której doszedł do wniosku, że nie mogą one stanowić podstawy ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie, gdyż rzeczoznawca w obu wycenach do porównań przyjęła nieruchomości niepodobne do wycenianej. W operacie dotyczącym działki nr [...] były to nieruchomości o różnym przeznaczeniu w dokumentach planistycznych, działki położone na terenie dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wokół których jest zabudowa mieszkaniowa lub tereny rozwojowe dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej, transakcje działkami położonymi na terenach rolnych z dopuszczeniem zabudowy siedliskowej, sąsiedztwo ich stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, nie wykorzystywana na cele upraw polowych. W przypadku operatu dla działek nr [...], [...], [...] i [...] rzeczoznawca do porównań wzięła transakcję niepodobną do nieruchomości wycenianej przez wzgląd na sąsiedztwo (charakter działki z której ją wydzielono). Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej Plan) są to tereny w części zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w części tereny zabudowy usługowej oraz obiektów i urządzeń obsługi turystyki i wypoczynku. Wskazał, że w obu ww. operatach znaczna część [transakcji - uw. NSA] nieruchomości[ami] porównawczy[mi] jest starsza niż dwa lata, w zbiorach tych znajdują się nawet transakcje z 2012 r. Minister nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania, wskazując, że postępowanie prowadzone przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej przy Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju względem rzeczoznawcy majątkowego D.J. nie ma żadnego znaczenia w kontekście ustalenia wysokości odszkodowania na potrzeby przedmiotowego postępowania. Organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze jest obowiązany we własnym zakresie do dokonania oceny operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania administracyjnego, a ewentualne nałożenie na rzeczoznawcę majątkowego kary dyscyplinarnej nie pozbawia automatycznie sporządzonego przezeń operatu szacunkowego waloru opinii o wartości nieruchomości [w błędnie nieponumerowanych aktach Ministra]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.H. zaskarżyła decyzję z 30 lipca 2019 r. w części dotyczącej nieprzyznania odszkodowania w wyższej kwocie, tj. 2.851.476,00 zł za przedmiotowe nieruchomości powiększonego o kwotę 142.573,80 zł, tj. w łącznej kwocie 2.994.049,80 zł, zarzucając decyzji: 1. obrazę prawa materialnego art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 ugn, przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że operaty rzeczoznawcy majątkowego D.J., spełniają wymogi zawarte w tych normach w sytuacji, gdy dobrał on do wyceny nieruchomości niepodobne, a pominął nieruchomości podobne, wskazywane w piśmie z 27 listopada 2018 r., co miało podstawowe znaczenie dla ostatecznej wyceny i spowodowało jej zaniżenie. Zdaniem skarżącej Wojewoda ich nie zbadał, a Minister pominął okoliczność, że rzeczoznawca sporządzając drugi operat miał wystarczająco dużo czasu, by uwzględnić wskazywane w piśmie transakcje, które niewątpliwie były transakcjami podobnymi; 2. obrazę prawa procesowego: - art. 10 § 1 kpa przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a w szczególności przez niezrealizowanie wniosku skarżącej z 16 lipca 2019 r. o udostępnienie wyjaśnień [biegłego] D.J., dotyczących zarzutów podniesionych w odwołaniu i jego uwag do operatów szacunkowych, sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego B.K. oraz dokumentów z rejestru cen i wartości nieruchomości, a także mapki cen gruntów rolnych dla obszaru miasta K. i U.; - art. 7 i 9 kpa przez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do należytego i wyczerpującego informowana stron o okolicznościach faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw, a w szczególności przez zaniechanie zwrócenia się do skarżącej bądź do rzeczoznawcy majątkowego B.K. w celu ustosunkowania się do zarzutów stawianych jej operatom, które zostały wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; - art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i pominięcie dowodów oferowanych przez stronę, nadto dokonania ocen w oparciu o jedynie część materiału dowodowego. Minister dysponował operatami majątkowymi dwu biegłych rzeczoznawców (D.J. i B.K.), które w znacznej części są rozbieżne i wykluczają się. Zatem winien był dążyć do ich wyjaśnienia, czego zaniechał. Jednym z możliwych sposobów było powołanie innego rzeczoznawcy majątkowego, z czego nie skorzystał; - art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 kpa przez odstąpienie przez organ administracji [od] zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ (Komisję Odpowiedzialności Zawodowej odnośnie operatu rzeczoznawcy majątkowego D.J.), a nadto o zawieszenie wystąpiła strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, nie sprzeciwiły się temu inne strony oraz w sposób oczywisty nie zagrażało to interesowi społecznemu. W przypadku stwierdzenia przez Komisję naruszenia art. 175 ust. 1-3 ugn operat nie mógłby stanowić pełnowartościowego dowodu w sprawie. Jest ona organem wyspecjalizowanym, który dokonuje oceny merytorycznej opinii, a więc istnieje zależność między tym rozstrzygnięciem a wydaniem decyzji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na poparcie których skarżąca przedstawiła obszerny i bardzo szczegółowy opis analizy operat[ów] szacunkow[ych] D.J. uwypuklając błędy mające jej zdaniem wpływ na końcową ocenę [ich] mocy dowodowej, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji przez ustalenie odszkodowania w kwocie 2.851.476 zł za przedmiotowe nieruchomości, powiększone o kwotę 142.573,80 zł z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości z zachowaniem terminu określonego w art. 18 ust. 1e uzrid, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci pisma rzeczoznawcy majątkowego B.K. z 15 sierpnia 2019 r. na okoliczności dotyczące bezzasadności zarzutów sformułowanych przez Ministra wobec jej operatów (k. 2-11, 13-20 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 22-22v akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 2157/19 na podstawie art. 145 § 1 pkt [1 lit.] a i c, i art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarga jest zasadna choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. "nr 153 poz. 1269 ze zm." [winno być "2019 r. poz. 2167, zm. z 2020 r. poz. 190 i 568" - uw. NSA]) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 7 kpa: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z 26.5.1981 r.,SA 810/81, ONSA 1981/1/45). Stosownie do treści art. 8 [§ 1] kpa organy powinny swym działaniem pogłębiać zaufanie obywateli do władzy publicznej. Służy temu także obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i omówienia materiału dowodowego, a następnie wydania decyzji w oparciu o jego całokształt, o czym mowa w art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest zasadna, gdyż organy obu instancji wymienionym przepisom prawa uchybiły wydając zaskarżone decyzje. Materialną podstawę kontrolowanej decyzji stanowił art. 18 uzrid i odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 uzrid przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 uzrid). Dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego (art. 130 ust. 2 ugn), określającej wartość nieruchomości w postaci operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ugn). Jest to podstawowy dowód w sprawie. W przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 kpa. Z przepisu tego wynika, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, podlega procesowej ocenie. Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni się od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 kpa). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie art. 80 kpa nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te kryteria winny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego. Z całą pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą pewnością weryfikowana winna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ może zakwestionować operat w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). Tego rodzaju oceny "operatu, sporządzonego" [zapewne "operatów sporządzonych" - uw. NSA] na potrzeby niniejszego postępowania odszkodowawczego wprawdzie organy dokonały, jednakże wyprowadzone z niej wnioski, co do zgodności "operatu" [zapewne "operatów" - uw. NSA] z obowiązującymi przepisami prawa i przydatności w sprawie są błędne. Przede wszystkim uszło uwadze organów, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wycena "przyjętej pod inwestycje drogową działki" [zapewne "przyjętych pod inwestycje drogową działek" - uw. NSA] w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., w tym w szczególności jego § 36. Ma to o tyle znaczenie, że przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (wyrok NSA z 9.2.2017 r. I OSK 823/15). W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr [...] (a nie [...] jak wskazał biegły a organy tego nie dostrzegły) leżała na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Kołobrzeg z 27 września 2010 r. Nr L/336/10 (dalej Plan) - częściowo jako tereny przeznaczone pod drogę publiczną, a częściowo jako tereny rolnicze, natomiast działki nr [...], [...], [...] i [...] położone były na obszarze oznaczonym jako teren zabudowy mieszkaniowej. Biegły nie ustalił, co zaznaczono wyżej, na jakim obszarze leżała wydzielona działka [...] (czy tylko na terenie rolnym czy także częściowo na obszarze przeznaczonym po drogę publiczną). Przeznaczenie nieruchomości jest jedną z cech, którą musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust. 1 § 36 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę ww. działek w oparciu o rynek nieruchomości drogowych biegły odwołał się do unormowania art. 134 ust. 4 ugn tj. zasady korzyści, zgodnie z którą w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Biegły wskazał, że w związku z tym, że nieruchomości rolne oraz nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną osiągają ceny niższe od nieruchomości drogowych, to zgodnie z zasadą korzyści, przyjął nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Reguła ta jednak w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie ustawy z 2003 r., nieprzeznaczonych w planie, bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust. 3 rozporządzenia. Przepis ten przewiduje, że w sytuacji w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%." Oczywistym jest, że przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli - jak w rozpoznawanej sprawie - przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości ale na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym) a nie przyjmując zasadę korzyści. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia (i reguła szacowania w nim zawarta) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy "na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową". W niniejszej sprawie tak jednak nie było, gdyż w chwili wydania decyzji z 10 lutego 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowe nieruchomości tj. działka nr [...] (a nie [...] jak przyjął biegły, który winien ustalić przeznaczenie właśnie tej działki) leżała na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego częściowo jako tereny przeznaczone pod drogę publiczną, a częściowo jako tereny rolnicze, natomiast działki nr [...], [...], [...], [...] położone były na obszarze oznaczonym jako teren zabudowy mieszkaniowej. Zastosowanie w sprawie miał więc wyłącznie § 36 ust. 3 rozporządzenia a nie ust. 4 § 36 ani oba te przepisy łącznie, jak uczynił biegły. Inaczej mówiąc, w niniejszej sprawie wykluczona była możliwość ustalania wartości wywłaszczonych nieruchomości na podstawie ustawy z 2003 r. w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust 4 ugn. W takim przypadku winno to nastąpić w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi na cele tożsame z tymi na jakie były przeznaczone nieruchomości zajęte przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50 %, a więc na zasadach § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. To, o jaki konkretnie procent wartość ma zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi. Właśnie w tym celu analizy rynku w tym zakresie rzeczoznawca winien dokonać, a nie w celu zastosowania zasady korzyści (wyrok NSA z 10.7.2019 r. I OSK 2430/17). Przepis § 36 ust. 4 [rozporządzenia] mógłby stanowić podstawę sporządzenia operatu szacunkowego tylko w sytuacji, gdyby przedmiotowe nieruchomości na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej były przeznaczone pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w niniejszej sprawie takie przeznaczenie miała częściowo działka [...], natomiast rzeczoznawca (jak już wskazano - co należy podkreślić) nie ustalił czy tożsame przeznaczenie było także działki [...]) lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Okoliczność ta jest warunkiem koniecznym do zastosowania w przedmiocie wyceny § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Błędnie organy przyjęły, że operat szacunkowy sporządzony w oparciu o § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia przy tak ustalonym stanie faktycznym mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Skoro w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia, ani łącznie § 36 ust. 3 i ust. 4, lecz wycenę należało prawidłowo oprzeć o § 36 ust. 3 rozporządzenia. Analiza cen nieruchomości drogowych winna być przeprowadzona jedynie po to, by wskazać, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) są wyższe niż nieruchomości wykorzystywane dotychczas na inne cele - jak w niniejszej sprawie (rolne, mieszkaniowe). Wynik tej analizy winien posłużyć do ewentualnego podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w ust. 3 § 36 rozporządzenia. Operat sporządzony w niniejszej sprawie nie odpowiada wskazanym wyżej założeniom, co powoduje, że zasadne są także zarzuty procesowe skargi zmierzające do zakwestionowania wartości dowodowej operatu. Operat ten nie mógł zatem stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, co powoduje, że decyzja Ministra i poprzedzająca ją decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co w konsekwencji skutkowało ich uchyleniem. Rozpatrując ponownie sprawę organ zleci wycenę przedmiotowych nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu, a po jej sporządzeniu dokona oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem oceny prawnej zaprezentowanej przez Sąd (k. 87, 89-95v akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiódł Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r. pr. M.Z., zaskarżając w całości wyrok I SA/Wa 2157/19, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego - art. 134 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z "2020 r. poz. 1990" [winno być "2018 r. poz. 2204, zm. z 2017 r. poz. 1509; z 2018 r. poz. 2348; z 2019 r. poz. 270, 492 i 801", tempus regit actum - uw. NSA], dalej ugn) w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr "207 poz. 2901 ze zm." [winno być "207 poz. 2109, zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628; z 2011 r. nr 165 poz. 985", tempus regit actum - uw. NSA], dalej rozporządzenie) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłow[o] zastosowany art. 134 ust. 4 ugn w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez błędne przyjęcie, że organ naruszył art. 7, 8, 80, 84 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej kpa), przez wadliwą ocenę operatu szacunkowego, który w ocenie Sądu nie mógł stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie skargi do ponownego rozpatrzenia; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznania sprawy na rozprawie (k. 105-107v akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.10.2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 134 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, zm. z 2017 r. poz. 1509; z 2018 r. poz. 2348; z 2019 r. poz. 270, 492 i 801) w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz. 2109, zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628; z 2011 r. nr 165 poz. 985) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowo zastosowany art. 134 ust. 4 ugn w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że ustawa z 2003 r. nie przewiduje możliwości powiększenia należnego odszkodowania o składniki nieprzewidziane w ustawie, w tym o inne daniny publiczne i podatki. Określenie wartości rynkowej nieruchomości jest dokonywane w trybie uregulowanym w art. 18 ust. 1 uzrid. W myśl art. 134 ust. 1 ugn, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ugn wartość nieruchomości ustala się według aktualnego sposobu jej użytkowania. (wyrok NSA z4.7.2019 r. I OSK 492/18, aprobowany przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 877, nb 2, 880-881, nb 6). Trafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że jeżeli przejmowana jest część nieruchomości (jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie), to faktyczny sposób użytkowania można ustalić w oparciu o pozostałą część nieruchomości. Badanie rynku nieruchomości wykonane przez biegłego ma wskazywać, który wariant wyceny będzie korzystniejszy i pozwoli uzyskać wyższe odszkodowanie. Biegły decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Literalne brzmienie art. 134 ust. 4 ugn, który to przepis wyraźnie obliguje rzeczoznawcę majątkowego do określenia czy przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, czy też nie. Zgodnie z zasadą korzyści odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na konkretny, a nie dowolnie określony cel publiczny (art. 134 ust. 4 ugn). W warunkach kontrolowanej sprawy, trafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że za prawidłowe należało uznać porównanie nieruchomości rolnej lub o przeznaczeniu pod tereny zabudowy mieszkaniowej, do nieruchomości drogowych, bowiem jak wynika z ustaleń dokonanych w toku postępowanie cel wywłaszczenia (realizacja inwestycji drogowej) zwiększył wartość nieruchomości rolnych oraz o przeznaczeniu pod tereny zabudowy mieszkaniowej. Mimo że biegły nie określił precyzyjnie przeznaczenia działki nr [...], a jedynie działki nr [...], z której została wydzielona przejęta działka, to uwzględniając jej przeznaczenie drogowe i rolne, nie popełnił błędu metodologicznego, skoro cel wywłaszczenia zwiększał jej wartość, a wyceny działki nr [...] dokonano prawidłowo w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Nietrafnie Sąd I instancji przyjął, że § 36 rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 134 ust. 3 i 4 ugn i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości. Reguluje on wprawdzie szczegółowo kwestie określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jednak przepisy zawarte w § 36 rozporządzenia nie mogą ograniczać obowiązku zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 ugn. Przepisy te zawarte są bowiem w akcie wyższego rzędu - ustawie, a rozporządzenie będąc aktem wykonawczym do ustawy jest wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Uznanie, że § 36 rozporządzenia zawiera normy pozostające w sprzeczności z art. 134 ust. 3 i 4 ugn, modyfikujące przepisy ustawy, oznaczałoby, że rozporządzenie w tej części narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U z 1997 r. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP). Ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 134 ust. 3 i 4 ugn, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości, a jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 36 ust. 3 rozporządzenia przez Sąd I instancji wskazuje również redakcja § 36 ust. 5 rozporządzenia gdzie wskazano co należy rozumieć przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2 i 4. Jest to decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej. Pominięcie przez ustawodawcę w tym wyliczeniu § 36 ust. 3 wskazuje, że przepis ten winien mieć zastosowania przy decyzjach na podstawie których ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej tylko odpowiednio, zgodnie z odesłaniem zawartym § 36 ust. 4 rozporządzenia. Wykładnia § 36 ust. 4 rozporządzenia przez pryzmat zasady korzyści wskazuje, że przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. W przypadku wyceny nieruchomości przejętych w celu realizacji inwestycji drogowych, co do zasady, badanie polegać będzie na dokonaniu porównania poziomu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości, których przeznaczenie jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości przejętej, z poziomem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Od wyniku tego badania zależy zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem ww. zwiększenia (zasada korzyści). Tak było w kontrolowanej sprawie. Określenie wartość nieruchomości dla celów odszkodowania według alternatywnego sposobu użytkowania, ma z reguły zastosowanie w przypadku, gdy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość stanowiła teren użytkowany rolniczo lub las, a zgodnie z celem wywłaszczenia ma być przeznaczona pod inwestycję drogową (grunt budowlany), gdyż grunty przeznaczone pod zabudowę osiągają na rynku zazwyczaj ceny wyższe niż grunty przeznaczone do produkcji rolnej, co trafnie ustaliły organy obu instancji na podstawie prawidłowo sporządzonych operatów A i B. Wbrew stanowisku Sądu I instancji zastosowanie w tym zakresie tylko § 36 ust. 3 rozporządzenia, spowodowałoby znaczne zmniejszenie wartości szacowanych nieruchomości, a w konsekwencji przyznanego odszkodowania i orzeczenie na niekorzyść skarżącej. Odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. Przyznanie przez ustawodawcę prawa korzyści jest o tyle uzasadnione, że gdy nieruchomość ma większą wartość według przeznaczenia na cel wywłaszczenia, to znaczy, że także nabycie jej w drodze umowy dla zrealizowania celu wywłaszczenia skutkowałoby możliwością uzyskania za nią wyższej ceny. Z tego powodu osoby wywłaszczane mają prawo uzyskać odszkodowanie adekwatne do istniejących możliwości zagospodarowania nieruchomości, skoro wartość nieruchomości determinowana jest nie tylko aktualnym sposobem korzystania z niej, ale także całym zakresem możliwości korzystania z niej w ramach obowiązującego prawa. W każdej chwili nieruchomość ta może być zagospodarowywana w każdy dozwolony prawem sposób i dlatego wartość nieruchomości jest w tym przypadku pochodną jej inwestycyjnej atrakcyjności, ponieważ w takim przypadku stopień intensywności chęci nabycia takiej nieruchomości w obrocie jest zależny od zakresu możliwości jej zagospodarowania na różne cele, a nie tylko w dotychczasowy sposób (M. Wolanin - op. cit., s. 880-881, nb 6). Stwierdzenie zaistnienia okoliczności określonych w art. 134 ust. 4 ugn wymaga określenia wartości nieruchomości według dotychczasowego sposobu jej użytkowania oraz według przeznaczenia wynikającego z celu wywłaszczenia nieruchomości. Oba operaty biegłego prawidłowo pozwoliły ustalić prawidłowo wartość obu nieruchomości, a organom obu instancji trafnie zastosować prawo korzyści. Sąd I instancji błędnie zakwestionował ocenę dowodu z operatów szacunkowych A i B, zawartą w zaskarżonej decyzji. Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa wynika, że sąd administracyjny I instancji, obowiązany jest ocenić sposób zastosowania przez organ administracji przepisów postępowania. Jest obowiązany ocenić w szczególności sposób zastosowania przepisów postępowania, regulujących dokonanie przez organ administracji ustaleń faktycznych. Wartość nieruchomości może określić tylko rzeczoznawca majątkowy (art. 7 ugn), sporządzając operat szacunkowy (art. 149, art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 ugn). Organ administracji publicznej obowiązany jest dokonać oceny operatu szacunkowego na podstawie art. 80 kpa (nakazującego organowi administracji ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego), art. 7 kpa (nakazującego podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego) i art. 77 § 1 kpa (nakładającego na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego). Organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, a w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny, w tym w obecności stron postępowania. Wynika to z art. 79 § 2 kpa, w którym stanowi się m.in., że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania biegłym i składać wyjaśnienia. Pisemna forma operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ugn w zw. z § 57 ust. 1 rozporządzenia) nie wyklucza żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w obecności stron postępowania sporządzonego operatu. Prawo osobistego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, zagwarantowane w art. 79 § 2 kpa, jest bowiem uszczegółowieniem ogólnej zasady zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa; wyrok NSA z: 3.3.2010 r., II OSK 481/09, Lex 597629; 3.12.2013 r., II OSK 1611/12, cbosa). Organ może zwrócić się do rzeczoznawcy o uzupełnienie opinii bądź zlecić innemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego (P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012 s. 179-180). Biegły pismami udzielił wyjaśnień co do opracowanych przez siebie operatów A i B. Uszło uwagi Sądu I instancji, że biegły prawidłowo dostarczył organowi administracji publicznej wiadomości specjalnych ze sfery faktów (art. 84 § 1 kpa i art. 156 ust. 1 ugn), dokonał trafnej wykładni prawa materialnego i należycie ustalił wartość obu nieruchomości, należycie stosując prawo korzyści. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa). Oba operaty - A i B - w kontrolowanej sprawie zostały należycie uzasadnione, trafnie zostały uznane przez organy obu instancji (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W.Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2024, s. 605-607 nb 1, 3; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W.Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629), co nastąpiło w kontrolowanej sprawie. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r. II SA/Kr 19/10, cbosa). Należy stanąć na stanowisku, że w każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności a w konsekwencji wiarygodności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych, czemu organy obu instancji sprostały. Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ugn. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ugn ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (wyrok NSA z II OSK 481/09, Lex 597629). Organy obu instancji dokonały prawidłowej, samodzielnej oceny każdego z tych operatów na podstawie art. 80 kpa. Z tych względów trafne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że Minister naruszył art. 7, 8 § 1, art. 80, 84 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej kpa). Skoro oba operaty - A i B - były prawidłowe, to Sąd I instancji nietrafnie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z 10 grudnia 2018 r. Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, przeto Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok I SA/Wa 2157/19 w całości i rozpoznał skargę. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę jako nieusprawiedliwioną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).