I OSK 1614/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 9/20 o odrzuceniu skargi G. B. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie w przedmiocie powiadomienia o terminie naboru na wolne stanowisko urzędnicze postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 7 Pismem z 4 grudnia 2019 r. G. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie polegającą na zawiadomieniu kandydatów zakwalifikowanych do II etapu naboru w formie publikacji na stronie internetowej na stanowisko referenta do spraw postępowań podatkowych w zakresie podatku VAT w Pierwszym Urzędzie Skarbowym w Szczecinie (ogłoszenie o naborze nr [...]). Skarżący zarzucił organowi "niepowiadomienie o terminie naboru nr [...] na stanowisko pracy w Urzędzie". Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w ogłoszeniu zawarta była informacja, iż lista kandydatów zakwalifikowanych do kolejnych etapu naboru z terminami zostanie opublikowana na stronie BIP, a powiadomienie nastąpi przez Internet. Odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że nabór na wolne stanowisko urzędnicze, w którym uczestniczył skarżący, został przeprowadzony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1559 ze zm.). Zgodnie z wyjaśnieniami organu, zatrudnienie pracownika po przeprowadzonym naborze, następuje na podstawie umowy o pracę zgodnie z zasadami określonymi w ustawie, co odpowiada unormowaniu wynikającemu z art. 3 pkt 1 ww. ustawy. W myśl art. 9 ust. 1 ww. ustawy, w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. Spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy (art. 9 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej). Nabór na stanowisko referenta ds. postępowań podatkowych w Pierwszym Urzędzie Skarbowym w Szczecinie jest zwykłą procedurą wyboru kandydata na określone stanowisko pracy, dla której ustawodawca nie przewidział możliwości odwoływania się do sądu administracyjnego. Taki tryb naboru nie ma bowiem charakteru postępowania administracyjnego, a wynik czynności podejmowanej w ramach przeprowadzonego konkursu, takie jak wyznaczenie II etapu kwalifikacji i zawiadomienie o tym, mają charakter wyłącznie pomocniczy dla przyszłego nawiązania stosunku pracy z wybranym kandydatem i nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej, które mogłyby zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej. W tej sytuacji Sąd ten odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł G. B. reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, zaskarżając je w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego ustanowionego z urzędu wg norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niezasadne odrzucenie skargi G. B. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie polegającą na niepowiadomieniu skarżącego o terminie II etapu naboru na wolne stanowisko urzędnicze, tj. referenta do spraw postępowań podatkowych w zakresie podatku VAT w Pierwszym Urzędzie Skarbowym w Szczecinie (ogłoszenie o naborze nr [...]). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinął powyższe zarzuty. Wskazał, że postępowanie zakończone ustaleniem wyników konkursu w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuację prawną osób uczestniczących w naborze. Możliwe jest zatem zaskarżenie do sądu administracyjnego czynności dokonywanych w trakcie naboru powszechnego – konkursu na wolne stanowisko urzędnicze. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do następującej kwestii: czy czynność organu polegająca na zawiadomieniu kandydatów zakwalifikowanych do II etapu naboru na stanowisko urzędnicza w formie publikacji na stronie internetowej podlega kognicji sądów administracyjnych i mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to jest czy stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wskazać należy, że akty lub czynności, o których mowa w powołanym artykule, muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym, te bowiem zaskarżalne są na podstawie art. 3 § 2 pkt. 1-3 p.p.s.a; b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów; e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienie i obowiązki określone przepisami prawa (por. J.P Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 21-24 oraz T Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 59-61). Dyspozycja art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a wskazuje także, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Konieczne jest więc odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Akty lub czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. B. Adamiak, Z właściwości sądów administracyjnych, ZNSA 2006, nr 2, s. 18). Ratio legis rozwiązania rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał przedmiotową skargę za niedopuszczalną. Kwestie związane z naborem kandydatów do korpusu służby cywilnej zostały uregulowane w rozdziale 3 o służbie cywilnej zatytułowanym "nawiązanie stosunku pracy w służbie cywilnej". Z art. 26 ust. 1 ustawy wynika, że dyrektor generalny urzędu organizuje nabór kandydatów do korpusu służby cywilnej, z zastrzeżeniem przepisów rozdziału 4 (dotyczy wyższych stanowisk w służbie cywilnej). Dyrektor generalny urzędu, z zastrzeżeniem art. 39, ma obowiązek upowszechniać informację o wolnych stanowiskach pracy w służbie cywilnej przez umieszczenie ogłoszenia o naborze w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie urzędu oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (art. 28 ust. 1). Zgodnie z art. 29a ust. 1 i 2 ustawy w toku naboru komisja wyłania nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia dyrektorowi generalnemu urzędu celem zatrudnienia wybranego kandydata. Z przeprowadzanego naboru sporządza się protokół (art. 30 ustawy), zaś w myśl art. 31 dyrektor generalny urzędu niezwłocznie po przeprowadzonym naborze upowszechnia informację o wyniku naboru przez umieszczenie jej w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie urzędu, w Biuletynie urzędu oraz w Biuletynie Kancelarii. Informacja ta zawiera nazwę i adres urzędu, określenie stanowiska pracy, imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu Cywilnego. Z powyższych przepisów ustawy o służbie cywilnej nie można wyprowadzić dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego zmierzającego do wyłonienia kandydata do korpusu służby cywilnej, które nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, warunkującego ich objęcie kontrolą sprawowaną przez sąd administracyjny. Do oceny dopuszczalności objęcia kognicją sądu administracyjnego etapów procedury konkursowej przewidzianej w ustawie o służbie cywilnej odpowiednie zastosowanie znajduje uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły, stwierdził, że poszczególne czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym przez komisję, w tym czynność polegająca na odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, która przyjmuje formę uchwały zamieszczonej w protokole po przeprowadzeniu tego postępowania, nie mieszczą się w kategoriach czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Kontrolą sądową nie mogą być objęte wszystkie kolejne czynności, czy akty wydane na poszczególnych etapach postępowania konkursowego. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest zdaniem skarżącego niepowiadomienie go o terminie naboru na stanowisko pracy w urzędzie, a właściwie czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie w postaci powiadomienia o terminie naboru na wolne stanowisko urzędnicze w formie publikacji na stronie internetowej. Powyższa czynność nie jest objęta kontrolą sądu administracyjnego. Z woli ustawodawcy postępowanie konkursowe w służbie cywilnej nie kończy się indywidualnym aktem administracyjnym, decyzją, czy uchwałą. Nie rozstrzyga bowiem indywidualnej sprawy administracyjnej i nie ogłasza lub doręcza się aktu administracyjnego stronie, lecz przedstawia stwierdzony stan rzeczy (tzw. akt wiedzy) – wyniki punktowe oraz uzasadnienie dokonanego wyboru kandydata. Dopuszczenie bądź niedopuszczenie kandydata do kolejnego etapu konkursu, jest wynikiem sprawdzenia wiedzy i umiejętności kandydata dokonanego przez zespół sprawdzający. Tego rodzaju czynności w orzecznictwie sądowym wyłączone były z kognicji sądu administracyjnego (por. wyrok NSA: z 2 grudnia 1994 r. I SA 1636/94 ONSA z 1995 r. nr 4, poz. 176; postanowienie NSA z 8 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3537/18, LEX nr 2735570). Tym bardziej kognicja sądów administracyjnych jest wyłączona w sprawie poinformowania skarżącego o terminie naboru – w jego mniemaniu w błędny sposób. Nadto zauważyć należy, że w sytuacji, gdy mamy do czynienia z trybem konkursowym poprzedzającym nawiązanie stosunku pracy na podstawie umowy o pracę, wszelkie spory z nim związane rozstrzygać powinien sąd powszechny a nie administracyjny. Sposób zakończenia postępowania konkursowego (w tym niezatrudnienie skarżącego na stanowisku starszego specjalisty), jak i poszczególne czynności komisji konkursowej, pozostają poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem nie mają charakteru publicznoprawnego. Skoro bowiem zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej, stosunek pracy pracownika służby cywilnej nawiązuje się na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub na czas określony, to sprawach związanych stricte z zatrudnieniem otwarta jest droga sądowa przed sądem powszechnym (pracy). Wynika to również z powołanego przez Sąd pierwszej instancji art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o służbie cywilnej. Oznacza to, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, zmierzające do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji w przedmiocie dopuszczalności skargi, okazały się nieusprawiedliwione. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23). Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a, wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. ----------------------- 2