I OSK 1623/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 89/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasad i trybu przyznawania stypendiów sportowych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd 89/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w [...] i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.) – stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w sprawie zasad i trybu przyznawania stypendiów sportowych, wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) w związku z art. 31 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. z 2010 r. Nr 127, poz. 857 ze zm.). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Rada Gminy w [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie: I. przepisów postępowania (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.) - polegające na naruszeniu art. 134 p.p.s.a., poprzez przekroczenie granic sprawy i wydaniu orzeczenia wobec niezaskarżonej części uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], II. prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.) - polegające na: 1. błędnej wykładni art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie, (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 176 z późn. zm.) poprzez: a) bezpodstawne przyjęcie, że wskazanie indywidualne lub rodzajowe dyscyplin sportu, w których można ubiegać się o stypendium sportowe jest koniecznym elementem konstrukcyjnym uchwały podejmowanej na podstawie art. 31 ust. 3, podczas gdy przepis ten wymaga jedynie, aby znaczenie danego sportu było dyrektywą braną pod uwagę przez uchwałodawcę w procesie ustalania zasad i trybu przyznawania stypendiów, b) bezpodstawne przyjęcie, że kryterium wyodrębnienia desygnatów pojęcia "dany sport", w rozumieniu powołanego artykułu nie może być ujęcie sportu w programie Igrzysk Olimpijskich lub Igrzysk Paraolimpijskich podczas, gdy powołany przepis nie wymaga szczegółowego określenia kryteriów dyscyplin sportowych w treści uchwały, 2. błędnym zastosowaniu art. 91 ust. 1 u.s.g., w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g, pomimo, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie sposób uznać jakoby uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] była sprzeczna z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały w całości, a w konsekwencji - bezpodstawne stwierdzenie nieważności uchwały w całości, na podstawie art. 147 ust. 1 p.p.s.a. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a. to jest na: obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) ) jak i istotnym naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przy czym podstawy te były ze sobą powiązane, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Przedmiotową sprawę zainicjowała skarga Prokuratora Rejonowego w [...] na opisana na wstępie uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w sprawie zasad i trybu przyznawania stypendiów sportowych. Uchwała ta przewidywała w § 1 ust. 1-3, że ustanawia się stypendium sportowe dla zawodników, którzy osiągnęli wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie krajowym lub międzynarodowym. Stypendia sportowe są wyrazem uznania dla prezentowanego przez zawodników poziomu sportowego i osiągnięć w danej konkurencji lub dyscyplinie sportu a także formą pomocy dla podniesienia poziomu wyszkolenia. Środki finansowe na stypendia sportowe planuje się corocznie w budżecie gminy w miarę potrzeb i możliwości. W § 2 ust. 1 wskazano, że stypendia sportowe mogą otrzymać zawodnicy posiadający status amatora, którzy: 1) nie ukończyli 25 roku życia; 2) są zameldowani i na stale zamieszkują na terenie gminy [...]; 3) są uczniami lub studentami i nie osiągają dochodów z tytułu zatrudnienia; 4) uprawiają konkurencję lub dyscyplinę sportową objętą programem Igrzysk Olimpijskich lub Paraolimpijskich, czy też wchodzącą do programu ogólnopolskiego współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży; 5) nie byli karani za przestępstwa popełnione umyślnie i nie toczy się przeciwko nim postępowanie karne. W ust. 2 ustalono, że warunkiem przyznania stypendium sportowego jest spełnienie przez zawodnika przynajmniej jednego z następujących kryteriów: 1) zajęcie miejsca I - V w finałach Mistrzostw Polski; 2) udział w Mistrzostwach Europy, Świata lub Igrzyskach Olimpijskich, 3) powołanie do kadry narodowej; 4) ustanowienie rekordu kraju. Zawodnik spełniający warunki w ust. 1 i 2 może otrzymać stypendium, jeżeli przebieg jego dotychczasowej kariery sportowej, oraz plany startów i przygotowań wskazują na możliwość osiągania w przyszłości wysokich wyników we współzawodnictwie krajowym lub międzynarodowym (ust. 3). Warunki określone w ust. 1-3 stosuje się odpowiednio do zawodników biorących udział w dyscyplinach drużynowych (ust. 4). W § 3 ust. 1- 5 zawarto informacje dotyczące wzoru wniosku, dokumentów, jakie należy dołączyć, daty składania wniosku. W § 4 ust. 1 zapisano, że stypendia przyznaje w drodze decyzji Wójt Gminy. Dalej w ust. 2 - 4 ustalono, że stypendium przyznaje się na rok kalendarzowy. W roku 2011 stypendium przyznaje się na okres od 1 maja do 31 grudnia. Wysokość stypendium kształtuje się w przedziale od 100 zł do 350 zł brutto na miesiąc i jest zależna od rangi osiągnięcia sportowego zawodnika oraz wielkości środków przewidzianych w budżecie gminy na ten cel. W § 5 ustalono, że zawodnik otrzymujący stypendium zobowiązany jest do: rzetelnej realizacji planu treningowego i programu startów w zawodach sportowych, ustalonych w klubie sportowym lub związku sportowym zrzeszającym zawodnika; godnego reprezentowania klubu sportowego oraz gminy [...]; wyrażenia zgody na wykorzystanie jego wizerunku do celów promocji gminy. W § 6 ust. 1 zapisano, że Wójt Gminy może na wniosek klubu sportowego lub z własnej inicjatywy wstrzymać wypłatę stypendium w sytuacji, gdy zachodzi przynajmniej jedna z następujących przesłanek: 1) zawodnik jest czasowo niezdolny do startów lub treningów; 2) zawodnik został czasowo zdyskwalifikowany; 3) zawodnik został zawieszony w prawach zawodnika lub przez organ statutowy właściwego związku sportowego; 4) zawodnik w sposób usprawiedliwiony czasowo zaprzestał startów lub treningów. Na czas trwania przyczyny wymienionej w ust. 1 wstrzymuje się wypłatę stypendium (ust. 2). Po ustaniu przyczyny wypłata była wznawiana (ust. 3). W § 7 uchwały wskazano, że Wójt Gminy może na wniosek klubu sportowego lub z własnej inicjatywy cofnąć wypłatę stypendium w sytuacji, gdy zachodzi przynajmniej jedna z następujących przesłanek: 1)zawodnik jest trwale niezdolny do startów i treningów; 2) zawodnik z jakichkolwiek powodów trwale zaprzestał startów lub treningów; 3)zawodnik został dożywotnio zdyskwalifikowany lub pozbawiony praw zawodnika; 4) zawodnik przestał spełniać wymogi określone w § 2 ust 1; 5) zawodnik swoim nagannym lub niegodnym zachowaniem, sprzecznym z zasadami współżycia społecznego lub ogólnie przyjętymi obyczajami, naraził na szwank dobre imię Gminy [...] i klubu sportowego, który reprezentuje. W § 8 stwierdzono, że zawodnikowi, który jest czasowo niezdolny do uprawiania sportu, a niezdolność ta została potwierdzona właściwym orzeczeniem lekarskim, może być wypłacane stypendium przez okres niezdolności, nie dłużej jednak niż przez trzy miesiące, a w szczególnych przypadkach do końca okresu, na który stypendium zostało przyznane. O wstrzymaniu lub cofnięciu przyznanego stypendium Wójt Gminy informuje pisemnie zawodnika lub jego opiekuna prawnego a także klub sportowy zrzeszający zawodnika (§ 9 uchwały). W § 10 uchwały wskazano, że wnioskodawca występujący o przyznanie stypendium sportowego ma obowiązek informowania Wójta Gminy o wszelkich okolicznościach mogących mieć wpływ na przyznanie, wstrzymanie i cofnięcie stypendium. W ust. 2 podano, że w przypadku nie wywiązania się z obowiązku, o którym mowa w ust. 1 zawodnik zobowiązany jest do zwrotu otrzymanego stypendium za okres, od kiedy zaistniały okoliczności do jego wstrzymania lub cofnięcia. Stypendium sportowe wypłacone w oparciu o nieprawdziwe dane podlega zwrotowi na rachunek bankowy Urzędu Gminy (ust. 3). Przepis § 11 stanowił, że decyzje Wójta Gminy w sprawie przyznania, wstrzymania lub cofnięcia stypendium sportowego podjęte zgodnie z postanowieniami niniejszej uchwały mają charakter uznaniowy, są ostateczne i nie podlegają procedurze odwoławczej. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy [...]. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego w dniu 8 września 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2011 r., poz. 2304). W skardze na powyższą uchwałę, Prokurator zakwestionował legalność przepisów § 2 ust. 1 i 3 oraz § 4 ust. 1 i 4, § 5, § 6, § 9 i § 10 omawianej uchwały. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, niezgodne z delegacją, zawartą w ustawie o sporcie (art. 31 ust. 3 ustawy) a wielokrotnie także z przepisami konstytucyjnymi były natomiast przepisy: § 2 ust. 1, 3 i 4, § 5, § 6, § 7 pkt 5, § 9, § 10 i §11 (vide: uzasadnienie zaskarżonego wyroku). Ocena ta doprowadziła ostatecznie Sąd Wojewódzki do przyjęcia poglądu, że powyższa uchwała w sposób istotny naruszała obowiązujący porządek prawny, gdyż naruszenie przez nią prawa polegało na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, a co było wynikiem wadliwej wykładni prawa oraz na naruszeniu, wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego, nakazu przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji. Kontrolowana uchwała była przy tym wadliwa zarówno pod względem przedmiotowym (brak precyzyjnego określenia sportu mającego znaczenie dla gminy), jak i podmiotowym (część wadliwie określonych warunków przyznania stypendium i nieuprawnione zmodyfikowanie ustawowego kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymywania stypendiów), co z kolei rzutowało na całość jej uregulowań. W związku z powyższym należy wyjaśnić, że mimo, iż Prokurator w skardze do Sądu Wojewódzkiego wnosił o stwierdzenie nieważności tylko części przepisów, zawartych w kwestionowanej uchwale, a Sąd Wojewódzki stwierdził jej nieważność w całości, to nie można było Sądowi Wojewódzkiemu w tym przypadku zarzucić istotnego naruszenia art. 134 p.p.s.a., poprzez przekroczenie granic sprawy i wydanie orzeczenia wobec niezaskarżonej części uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Jak wyżej bowiem wspomniano, Prokurator wniósł skargę nie na część omawianej uchwały a na uchwałę, zatem argumentacja przedstawiona w skardze stanowiła dla Sądu I instancji jedynie kierunek (inspirację) do dokonania oceny całej uchwały. Ponadto, w sytuacji, w której Sąd I instancji stwierdził, że niemalże prawie wszystkie zawarte w ocenianej uchwale postanowienia naruszają prawo, Sąd Wojewódzki nie miał możliwości pozostawienia w obrocie prawnym niezakwestionowanych przepisów, gdyż w takim kadłubowym, wręcz szczątkowym charakterze wspomniana uchwała nie spełniałaby swojego zadania. Odnosząc się do zarzutu określonego przez skarżącą jako "naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g., w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g." przede wszystkim wskazać trzeba, że autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował co oznacza skrót "u.s.g." (choć powinien podać pełną nazwę ustawy, jej datę i miejsce publikacji). Z uwagi jednak na tematykę rozpatrywanej sprawy, skład orzekający uznał, że wskazane wyżej przepisy, należy odnosić do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ). Zgodnie bowiem z treścią art. 91 ust. 1 w/w ustawy, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, natomiast po myśli art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłużenia uchwały lub zarządzenia albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Oceniając zatem zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki powyższych przepisów, podkreślić trzeba, że w skardze kasacyjnej zakwestionowano jedynie jedną z wielu ocen merytorycznych, wyrażonych przez Sąd Wojewódzki. Autor skargi kasacyjnej podnosił bowiem tylko, iż Sąd I instancji wadliwie przyjął, że art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie nakazuje radzie gminy wskazanie indywidualne lub rodzajowe dyscyplin sportu, w których można ubiegać się o stypendium sportowe podczas, gdy przepis ten wymaga tylko, aby znaczenie danego sportu było dyrektywą braną pod uwagę przez uchwałodawcę w procesie ustalania zasad i trybu przyznawania stypendiów. Ponadto skarżąca twierdziła jednocześnie, że pojęcie "dany sport" może być określone przez odwołanie się do "programu Igrzysk Olimpijskich lub Igrzysk Paraolimpijskich". Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie zauważyć, że tak ograniczone zarzuty kasacyjne, nawet przy ich teoretycznej zasadności, nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej a zatem do uchylenia wyroku wydanego na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Zarzuty kasacyjne dotyczyły bowiem jedynie jednego z wielu zakwestionowanych przez Sąd Wojewódzki postanowień, zawartych w omawianej uchwale, to jest jej § 2 ust. 1 pkt 4. Przy braku zaś zaskarżenia pozostałej oceny prawnej, przyjętej przez Sąd Wojewódzki - jako podstawę orzekania - nie ma możliwości by skarga kasacyjna – nawet przy podzieleniu stanowiska skarżącej - mogła odnieść skutek. Nadto, odnosząc się do merytorycznego stanowiska Gminy, zajętego w skardze kasacyjnej, skład orzekający uznał, że nie było ono prawidłowe. Dokonując wykładni art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, Sąd Wojewódzki słusznie dokonał porównania treści tego przepisu z odmiennym, poprzednim unormowaniem, zawartym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. ) i zasadnie wskazał na treść uzasadnienia projektu ustawy o sporcie (druk sejmowy nr VI.2313), w którym zwrócono uwagę na konieczność wspierania przez organy władzy publicznej sportu już istniejącego, a opierającego się na realizacji przez obywateli swojej wolności w uprawianiu sportu. Trafne również w tym zakresie były uwagi Sądu Wojewódzkiego odnoszące się do wymogu by przepisy prawa miejscowego, stanowione na podstawie upoważnienia ustawowego, były formułowane w sposób precyzyjny i czytelny (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2002 r. sygn. akt U 3/02, OTK Z.U. 2002/7A/95 oraz z dnia 13 września 2005 r. sygn. akt K 38/04, OTK Z.U. 2005/8A/92). Istotnie bowiem adresat przepisów prawa miejscowego musi wiedzieć, w jakiej sytuacji będą mu przysługiwały określone uprawnienia. Skoro zatem z zawartego w art. 31 ustawy o sporcie upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca pozostawił wprawdzie organowi samorządowemu swobodę w kwestii samego podjęcia uchwały w przedmiocie przyznania stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień oraz ich pozbawiania, jak również treści zawartych w takiej uchwale norm, ale jednocześnie polecił by uchwała taka uwzględniała dwa kryteria, a mianowicie: znaczenie danego sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy, to, podejmując tego rodzaju uchwałę, rada gminy musi te wymagania spełnić. Może to nastąpić albo poprzez wskazanie określonej dyscypliny sportowej (dyscyplin sportowych) albo w sposób bardziej ogólny np. przez wskazanie na: lekką atletykę, sporty wodne, sporty zimowe, sporty młodzieżowe i.t.p. Natomiast wskazanie na "dyscypliny sportowe objęte programem Igrzysk Olimpijskich lub Paraolimpijskich" nie jest wystarczające. Jest to bowiem określenie zbyt ogólne. Igrzyska olimpijskie i paraolimpijskie obejmują bardzo dużą liczbę różnych dyscyplin sportowych, zwłaszcza, że są olimpiady letnie i zimowe a w omawianej uchwale nie sprecyzowano nawet, o który rodzaj igrzysk olimpijskich chodzi. Ponadto, część z dyscyplin sportowych, objętych programem Igrzysk Olimpijskich i Paraolimpijskich może być uprawiana jedynie w przypadku, gdy zawodnik ma możliwość korzystania z określonej infrastruktury sportowej (basen, lodowisko, stadion, hipodrom, trasa zjazdowa narciarska i.t.p.). Jeśli zatem mieszkaniec danej gminy nie ma (z uwagi na miejsce zamieszkania) możliwości stałego, nieskrępowanego korzystania z takiej infrastruktury sportowej, to deklaracja gminy o krzewieniu m. In takiej dyscypliny sportu, która wymaga owej infrastruktury, jest praktycznie iluzją. Z tego powodu stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który postulował, by – na kanwie unormowania, zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie – uwzględnienie znaczenia danego sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego polegało albo na wskazaniu konkretnych dyscyplin sportowych, albo poprzez wskazanie w uchwale innych kryteriów, które pozwolą na ustalenie zakresu desygnatu pojęcia "dany sport", było uprawnione. Dopuszczenie zaś możliwości by pojęcie "dany sport" można było także w inny sposób określić (nie tylko poprzez wskazanie konkretnej dyscypliny sportowej) powoduje, że pogląd Sądu Wojewódzkiego nie był całkowicie sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2013 r. (sygn. akt II GSK 1903/11), w którym zauważono problem, polegający na trudnościach praktycznych, wynikających ze wskazania w tego rodzaju uchwale konkretnych dyscyplin sportowych. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.